原標(biāo)題：中國進入環(huán)境高風(fēng)險期 應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件尚于法無據(jù)

圖為孫佑海。(資料圖片)

　　2015年8月12日23時30分，天津港瑞海公司危險品倉庫發(fā)生火災(zāi)爆炸事故。爆炸沖擊波危害三公里范圍內(nèi)居民樓和工業(yè)、公共建筑。事故造成死亡人數(shù)達(dá)160多人，經(jīng)濟損失極為巨大。

　　“‘8·12’天津港特大火災(zāi)爆炸事故，連同之前大連、青島、蘭州等地因安全事故引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，標(biāo)志著我國已經(jīng)進入環(huán)境高風(fēng)險期。”這是國家環(huán)境咨詢委員會委員、天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑海拋給《法制日報》記者的第一句話。

　　隨后，他給出了一組數(shù)據(jù)：我國平均一天就會發(fā)生一到兩起突發(fā)環(huán)境事件，2013年全國發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件712起，并呈持續(xù)增長趨勢。“我國在重大事故環(huán)境風(fēng)險防控和應(yīng)對處置方面，立法工作跟不上實際需要。”孫佑海建議，制定重大事故環(huán)境風(fēng)險防控和應(yīng)對處置法，為形成統(tǒng)一、嚴(yán)密、高效的安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險防控應(yīng)對處置體系提供有力的法律保障。

　　應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件于法無據(jù)

　　“在突發(fā)環(huán)境事件處置方面，我國還存在諸多法律空白。”孫佑海直言，《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》對各級人民政府和相關(guān)部門的職責(zé)作出明確，但是這些職責(zé)規(guī)定過于原則，也缺乏法律約束力。

　　“地方人民政府屬地管理職責(zé)不清，部分地方對于跨界事件相互推諉，還有部分地方認(rèn)為重特大事件由上級人民政府組織應(yīng)急響應(yīng)，先期處置不及時。”孫佑海舉例說。

　　與此同時，環(huán)保部門的法定職責(zé)界定不清，部分地方要求環(huán)保部門承擔(dān)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的所有任務(wù)，大大超過環(huán)保部門的能力，還有部分地方環(huán)保部門對法定職責(zé)把握不清，導(dǎo)致屢被追責(zé)。

　　2012年，環(huán)保部門有264人因失職瀆職被紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)追究責(zé)任，占違紀(jì)違法環(huán)保人員的40.9%，比上年增長18.9%。

　　歷史上多起公害事件表明，部分突發(fā)環(huán)境事件的損害具有潛伏性、滯后性等特點，應(yīng)急處置結(jié)束后需要采取徹底的污染治理和生態(tài)修復(fù)措施，消除事件影響。“可是現(xiàn)行法律法規(guī)對于污染治理和生態(tài)修復(fù)的主體、如何組織實施、如何評估效果、如何支付費用等問題缺乏規(guī)定，導(dǎo)致大部分重特大事件未開展污染治理和生態(tài)修復(fù)。”孫佑海稱。

　　他還注意到，目前，絕大多數(shù)國有企業(yè)，包括一些民營企業(yè)，都把安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生和環(huán)境保護的管理結(jié)合起來，成立安環(huán)科、安環(huán)處或者安環(huán)部等，予以統(tǒng)籌處理。然而，在實際行政監(jiān)管中，具體的法律依據(jù)是以安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法和環(huán)境保護法為代表的安全生產(chǎn)法律體系和環(huán)境保護法律體系，具體的監(jiān)管也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分頭進行，往往導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)空隙或者不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

　　我國的安全評價和環(huán)境影響評價，分別由安全生產(chǎn)管理部門和環(huán)保部門管理。在孫佑海看來，這些評價之間基本脫節(jié)，項目選址不合理的問題十分突出。一旦哪個薄弱環(huán)節(jié)出了問題，就難以避免因重大事故引發(fā)環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。

　　開展環(huán)境風(fēng)險防控?zé)o章可循

　　按照國務(wù)院《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)是開展風(fēng)險評估，因此環(huán)境保護部出臺了環(huán)境風(fēng)險評估的技術(shù)方法，要求企事業(yè)單位開展環(huán)境風(fēng)險評估。

　　“但是這些要求在法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致推動困難。”孫佑海說，企事業(yè)單位有關(guān)設(shè)備正常運行多年后，需要定期排查治理環(huán)境安全隱患，采取更多的環(huán)境風(fēng)險防控措施，法律法規(guī)對此缺乏強制性規(guī)定，目前環(huán)保部門要求企業(yè)事業(yè)單位定期排查治理環(huán)境安全隱患、采取環(huán)境風(fēng)險防控措施的做法，陷入于法無據(jù)的窘境。

　　突發(fā)環(huán)境事件往往影響巨大，損害難以逆轉(zhuǎn)。“預(yù)防這類事件發(fā)生或者減輕事件危害的有效辦法是建立環(huán)境風(fēng)險預(yù)警制度，要求企事業(yè)單位和敏感目標(biāo)及時預(yù)警，及時采取措施。”孫佑海說，我國目前關(guān)于環(huán)境風(fēng)險預(yù)警制度尚未建立，法律法規(guī)缺乏有針對性規(guī)定。

　　“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急準(zhǔn)備制度存在空白。”孫佑海稱，雖然環(huán)保部出臺了環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理的規(guī)范性文件和預(yù)案編制指南，但是這些文件的法律位階過低，對政府和企業(yè)缺乏約束力。我國長期以來對于環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查管理制度缺乏規(guī)定，導(dǎo)致大多數(shù)地方和部門在編制預(yù)案時，缺乏對應(yīng)急資源現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析，沒有結(jié)合應(yīng)急資源和周邊可以調(diào)用或支援的應(yīng)急資源，提出恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對方案，使預(yù)案的針對性、可操作性、時效性大打折扣。

　　安全生產(chǎn)環(huán)境保護須一體化

　　由于安全管理和環(huán)境保護工作密切相關(guān)，很多企業(yè)的突發(fā)性環(huán)境污染事故是由安全生產(chǎn)事故引發(fā)的。“必須加強政府層面和企業(yè)層面的安全管理和環(huán)境保護工作的一體性。”孫佑海說，尤其需要改革的是，政府的安全管理和環(huán)境保護工作要密切結(jié)合起來。

　　他認(rèn)為，應(yīng)改革安全管理的多部門分管體制，整合現(xiàn)有安全、環(huán)保、交通、公安等部門和機構(gòu)涉及安全生產(chǎn)和環(huán)境風(fēng)險的行政監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一、獨立的重大事故安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險防控、應(yīng)對處置體系，并相應(yīng)制定重大事故環(huán)境風(fēng)險防控和應(yīng)對處置法，為形成統(tǒng)一、嚴(yán)密、高效的安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險防控應(yīng)對處置體系提供有力的法律保障。

　　為此，孫佑海提出了如下建議：

　　建立統(tǒng)一的評價制度。對于環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)預(yù)評價、職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價、消防安全預(yù)評價等工作，鼓勵一個中介機構(gòu)對同一個項目開展上述預(yù)評價工作。

　　建立科學(xué)的項目選址制度。結(jié)合環(huán)境影響評價法的修改，強化規(guī)劃環(huán)境影響評價的地位，科學(xué)慎重確定有重大事故風(fēng)險項目的選址，科學(xué)設(shè)計規(guī)范企業(yè)的環(huán)境安全防護距離和生產(chǎn)安全防護距離，切實保護周圍居民和環(huán)境的安全。

　　加快修改安全生產(chǎn)法和環(huán)境保護法等法律法規(guī)，建立強制性的企業(yè)安全風(fēng)險保險制度。“企業(yè)安全風(fēng)險保險是一個綜合性保險，包括職業(yè)衛(wèi)生保險、生產(chǎn)安全事故保險和環(huán)境污染責(zé)任保險三項內(nèi)容。凡是沒有參加強制保險的有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和儲存單位，不得進行運營，以確保重點企業(yè)的安全運行。”孫佑海說。

　　要建立科學(xué)清晰的法律責(zé)任制度。依法明確規(guī)定生產(chǎn)者、運輸者、倉儲保管者和監(jiān)管者的相應(yīng)法律責(zé)任，建立形成完整的法律責(zé)任體系等。在追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任方面，根據(jù)今年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》的規(guī)定，可以在“法律責(zé)任”一章作出銜接性規(guī)定。

　　“真正使環(huán)境保護和安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實在法治軌道上。”孫佑海說。□記者 王斗斗