9月21日,第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法(簡(jiǎn)稱“地方組織法”),對(duì)有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”作了這樣的規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在出席人民代表大會(huì)會(huì)議的期間,非經(jīng)主席團(tuán)同意不受逮捕或者審判,如果代表因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留,執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)請(qǐng)主席團(tuán)批準(zhǔn)。”這里對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人大代表與縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表實(shí)行同等保護(hù)。

　　從以上我們看到,1954年憲法、1954年全國(guó)人大組織法、1954年地方組織法充分考慮吸收了各方面在討論憲法草案過(guò)程中提出的意見(jiàn)。

　　這里的“審判”是否包括“民事審判”呢?1957年11月6日,第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八十三次會(huì)議通過(guò)的“關(guān)于全國(guó)人大代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)”予以了明確:憲法第三十七條的規(guī)定,旨在保護(hù)代表的人身自由不受侵犯,以便利其執(zhí)行代表職務(wù)。但民事案件并不涉及限制人身自由問(wèn)題,法院可以依法傳喚,無(wú)需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)許可。

　　人大代表人身“免捕權(quán)”制度的修改和細(xì)化

　　1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后,全國(guó)人大緊迫的工作是為恢復(fù)和重建國(guó)家機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)。這樣,在6個(gè)月后的1979年7月就通過(guò)了修改后的地方組織法,它規(guī)定縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì),同時(shí),將同意逮捕、審判或者批準(zhǔn)拘留縣級(jí)以上地方人大代表的機(jī)關(guān),由代表大會(huì)主席團(tuán)修改為人大常委會(huì)。另外,取消了鄉(xiāng)級(jí)人大代表的人身“免捕權(quán)”。這是1954年以來(lái)地方人大代表人身“免捕權(quán)”制度的首次變化。

　　1982年12月修改的憲法和通過(guò)的全國(guó)人大組織法,對(duì)1954年規(guī)定的全國(guó)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度作了三個(gè)方面的修改:一是把在全國(guó)人大會(huì)議期間,逮捕或者審判代表的許可權(quán),由代表大會(huì)行使修改為由代表大會(huì)主席團(tuán)行使,這樣,既便于操作,又能保障代表依法執(zhí)行職務(wù)；二是把“審判”修改為“刑事審判”；三是把對(duì)代表執(zhí)行拘留的“機(jī)關(guān)”明確為“公安機(jī)關(guān)”。這是1954年以來(lái)全國(guó)人大代表人身“免捕權(quán)”制度的第一次修改和細(xì)化。

　　1986年修改地方組織法,對(duì)1979年通過(guò)的地方組織法有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”的規(guī)定作了修改,這樣就使縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度,與全國(guó)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度完全一致了起來(lái),具體可這樣表述:縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表,非經(jīng)本級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)許可,在本級(jí)人大閉會(huì)期間,非經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)許可,不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留,執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向本級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)報(bào)告。

　　1992年通過(guò)的代表法在上述人大代表人身“免捕權(quán)”制度的基礎(chǔ)上作了兩個(gè)方面的補(bǔ)充:第一方面,對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表,如果被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施(如行政拘留、監(jiān)視居住、司法拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等),應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)許可。第二個(gè)方面,鄉(xiāng)級(jí)人大代表,如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施,執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)級(jí)人大。這第二個(gè)方面的補(bǔ)充,與1954年地方組織法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較,有兩點(diǎn)不同:一是,代表如果被采取限制人身自由的措施,由原來(lái)的須事前“經(jīng)同意”改為事后“報(bào)告”；二是,代表人身特別保護(hù)的范圍,由原來(lái)“被逮捕、受刑事審判”,增加了“被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”。

　　2010年10月28日修改后的代表法,在代表的人身“免捕權(quán)”制度方面,又增加規(guī)定:代表大會(huì)主席團(tuán)或者常委會(huì)受理有關(guān)機(jī)關(guān)依照代表法規(guī)定提請(qǐng)?jiān)S可的申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究,或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形,并據(jù)此作出決定。這是對(duì)代表的人身自由保護(hù)許可程序的完善。

　　這里提一下,代表法修正案草案在2010年8月23日首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)有這樣一個(gè)規(guī)定:對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人大代表采取限制人身自由的措施,本級(jí)人大常委會(huì)閉會(huì)期間,在緊急情況下,可以由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定許可,報(bào)下一次人大常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)。10月25日第二次審議開(kāi)始時(shí),法律委員會(huì)在代表法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告中說(shuō),有的常委委員、一些地方提出,根據(jù)以往的實(shí)踐,可以只規(guī)定在緊急情況下由地方各級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議決定許可,報(bào)下一次人大常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)。在接下來(lái)的審議中又提出了新的意見(jiàn),10月28日,法律委員會(huì)在關(guān)于修改代表法的決定草案修改意見(jiàn)的報(bào)告中說(shuō):有的常委委員、代表和一些地方提出,代表法現(xiàn)行有關(guān)人大代表采取限制人身自由的措施的規(guī)定,在實(shí)踐中通過(guò)做好有關(guān)工作,是可行的,決定草案可以不作此項(xiàng)規(guī)定。因此,刪去了這一規(guī)定。這就是說(shuō),現(xiàn)行的代表法仍然規(guī)定對(duì)人大代表采取限制人身自由的措施,由代表大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)決定許可。

　　據(jù)有關(guān)資料,1986年6月,第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議經(jīng)表決,決定許可對(duì)一名全國(guó)人大代表予以逮捕。這是我到全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作前一個(gè)月的事情。我有這樣一個(gè)記憶:1986年6月后,全國(guó)人大主席團(tuán)和全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有再作出過(guò)有關(guān)對(duì)全國(guó)人大代表采取限制人身自由的措施的許可決定。現(xiàn)在的做法是,全國(guó)人大代表涉嫌違紀(jì)違法的,由本人向選舉單位請(qǐng)求辭去代表職務(wù),或者由選舉單位罷免該代表的代表職務(wù)。

　　(作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)