準(zhǔn)確理解、充分發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系中的作用

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)。準(zhǔn)確理解把握政協(xié)在國家治理體系中的作用，是當(dāng)前政協(xié)適應(yīng)全面深化改革形勢創(chuàng)新發(fā)展必須首先回答的課題。

　　一、 人民政協(xié)在國家治理體系中的作用可以用一句話概括，就是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構(gòu)

　　新一屆政協(xié)產(chǎn)生后俞正聲主席就指出，政協(xié)是社會各方面進(jìn)行協(xié)商討論的一個平臺，“在這個平臺上，各黨派團體和各族各界人士可以充分發(fā)表意見建議，與黨和政府進(jìn)行民主協(xié)商，可以發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，也可以發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。”俞主席的這段話，結(jié)合政協(xié)性質(zhì)以及深化改革形勢下政協(xié)面臨的任務(wù)，全面準(zhǔn)確地闡述了政協(xié)在國家治理體系中的作用。這個作用可以用一句話概括，即：政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構(gòu)。

　　首先，這一作用符合《決定》關(guān)于國家治理的要求。我國的國家治理體系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，其所表述的國家治理內(nèi)涵有三個基本點：一是強調(diào)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行治理;二是強調(diào)依靠制度進(jìn)行治理;三是強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府管理與社會廣泛參與的多元共治。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協(xié)是實行這一制度的重要機構(gòu)，又是與社會各界有著廣泛聯(lián)系的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。在國家治理體系中明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構(gòu)，突出了政協(xié)與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政治制度的聯(lián)系，又體現(xiàn)了政協(xié)具有的廣泛代表性和包容性，在推進(jìn)黨和政府與社會各界多元共治方面能夠發(fā)揮重要的作用。

　　第二，這一作用反映了人民政協(xié)的性質(zhì)。人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。貫穿于政協(xié)性質(zhì)的核心內(nèi)容，就是團結(jié)和民主兩大主題。在國家治理體系中明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構(gòu)，突出了政協(xié)組織致力實現(xiàn)的統(tǒng)一戰(zhàn)線的團結(jié)，又表明了其是國家政治體制中實行民主協(xié)商的機構(gòu)，準(zhǔn)確反映了政協(xié)的固有性質(zhì)。

　　第三，這一作用體現(xiàn)了政協(xié)協(xié)商民主的特點。《決定》是在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的部署中，從發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道作用的角度，對政協(xié)提出要求的。因此，對政協(xié)在國家治理體系中的作用，也要聯(lián)系政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的特點加以確定。我國的協(xié)商民主是一個廣泛多層的制度體系，政協(xié)是其中的一條重要渠道。政協(xié)的協(xié)商民主融協(xié)商、監(jiān)督、合作、參與于一體，具有鮮明的統(tǒng)一戰(zhàn)線特點。明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構(gòu)，突出了政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的特點，表明了政協(xié)不是國家權(quán)力機關(guān)又是我國政治體制的重要組成部分的獨特地位和作用。

　　二、 明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構(gòu)，是政協(xié)在國家政治生活中地位和作用歷史的、邏輯的發(fā)展結(jié)果

　　從政協(xié)的歷史看，政協(xié)的成立就標(biāo)志著“使統(tǒng)一戰(zhàn)線組織與人民民主形式有機地結(jié)合在一起”，是“民主協(xié)商機構(gòu)和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的統(tǒng)一。在創(chuàng)立政協(xié)期間，毛澤東、周恩來都明確闡述過這一點。但在政協(xié)成立發(fā)展的初期，政協(xié)性質(zhì)中關(guān)于團結(jié)和民主的內(nèi)容還是結(jié)合在一起的，并統(tǒng)一于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的表述下，即《共同綱領(lǐng)》和首部政協(xié)章程規(guī)定的，政協(xié)是“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。

　　那么為何在政協(xié)成立時只規(guī)定政協(xié)是“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”呢？首先是因為建國初期講的統(tǒng)一戰(zhàn)線，一方面是指中國共產(chǎn)黨對各民主黨派和無黨派人士采取的一種團結(jié)聯(lián)盟的方針政策，一方面又是對當(dāng)時我國社會階級狀況和人民民主政權(quán)特征的一種描述、反映。建國初通過建立和發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線，把各個可能團結(jié)的階級階層都納入人民范疇使之享有人民民主，同時吸收大批民主黨派和無黨派人士參加國家政權(quán)，參與國家事務(wù)的管理和大政方針的協(xié)商，創(chuàng)造了協(xié)商民主這種新的民主形式。再有政協(xié)成立以來講的作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，實際包含著作為中國共產(chǎn)黨團結(jié)各界的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和作為一種民主形式的政治協(xié)商機構(gòu)兩方面的內(nèi)涵。如1951年全國政協(xié)《關(guān)于各省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會工作的意見》就明確指出：“協(xié)商委員會是各民主黨派、人民團體和民主人士的政治協(xié)商機關(guān)，又是經(jīng)過各民主黨派、人民團體和民主人士去團結(jié)各民主階級的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。因此協(xié)商委員會的任務(wù)是一方面要協(xié)助政府聯(lián)系和動員人民，審議和推行政策法令；又一方面要加強各民主黨派、人民團體和民主人士的團結(jié)進(jìn)步工作，經(jīng)過他們?nèi)F結(jié)和教育各民主階級的人民。這兩方面的任務(wù)是不可分離的。缺了一個方面，任務(wù)就不完全。”在1956年我國進(jìn)入社會主義社會后，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織包括這兩方面內(nèi)涵依然是明確的。正因為政協(xié)始終具有這兩方面的作用，所以政協(xié)在結(jié)束代行人大職權(quán)、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在后，仍然能夠在國家政治生活中發(fā)揮重要的民主作用。1954年二屆全國政協(xié)召開后，許多國家的重大方針政策和重要法律草案，仍然在政協(xié)進(jìn)行了協(xié)商。后來只是由于受到“左”的錯誤影響，特別是在文化大革命中政治協(xié)商活動受到?jīng)_擊、陷入停頓，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織具有政治協(xié)商機構(gòu)的職能才變得模糊。1978年黨的十一屆三中全會召開后，政協(xié)組織這方面的作用就得到恢復(fù)并進(jìn)一步發(fā)展。但適應(yīng)改革開放的新任務(wù)以及政協(xié)自身的發(fā)展變化，這時對政協(xié)性質(zhì)和作用的認(rèn)識及表述有了新的特點，這個新特點就是由“合”到“分”，將原來包含在統(tǒng)一戰(zhàn)線組織中作為政治協(xié)商機構(gòu)的民主作用加以區(qū)分、逐漸展開，使之更加清晰、確定下來。這個過程大致經(jīng)歷了三個時段的發(fā)展：

　　首先是在新時期初適應(yīng)撥亂反正和國家工作重點轉(zhuǎn)移的需要，統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)明確了要調(diào)動一切積極因素促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)祖國統(tǒng)一的方針任務(wù)。1982年鄧小平主持修訂政協(xié)章程，就將統(tǒng)一戰(zhàn)線不再與“人民民主”而是與“愛國”聯(lián)系在一起，確定政協(xié)為“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。這里，“愛國”有兩個重要含義，一是表明新時期隨著我國階級關(guān)系發(fā)生根本變化，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)部構(gòu)成也發(fā)生了根本變化，從過去四個階級的聯(lián)盟發(fā)展成為廣泛的政治聯(lián)盟，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)了政協(xié)中心任務(wù)從過去主要“為階級斗爭服務(wù)”，向為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。再一個就是強調(diào)了團結(jié)。1979年鄧小平明確指出，統(tǒng)一戰(zhàn)線就是要“把一切能夠聯(lián)合的都聯(lián)合起來，范圍以寬為宜，寬有利，不是窄有利。”把“統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)”叫“愛國的統(tǒng)一戰(zhàn)線”，“這樣范圍就寬了，具有廣泛的性質(zhì)”。可見確定政協(xié)是“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”也是為了強調(diào)擴大團結(jié)。但這時鄧小平也沒有忽視政協(xié)民主的作用。1980年他就提出，人民政協(xié)是鞏固和擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，“也是我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式”。1982年他主持政協(xié)章程修改，首次寫入了政治協(xié)商和民主監(jiān)督是政協(xié)的主要職能。

　　第二個時段是在上個世紀(jì)九十年代前后，在實現(xiàn)了黨和國家工作重點轉(zhuǎn)移、實行經(jīng)濟體制改革的部署后，鄧小平又提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化”，著力推動政治體制改革。為此1987年黨的十三大，確立了“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”是我國的一項基本政治制度，提出要“建立社會協(xié)商對話制度”。1989年中共中央又制定頒布《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，明確了中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，并提出“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式”。為了貫徹這個精神，1993年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入憲法序言；1994年政協(xié)章程修正案也在政協(xié)性質(zhì)中，增加了人民政協(xié)“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)”的內(nèi)容。這樣，政協(xié)組織作為政治協(xié)商機構(gòu)的作用，就正式從統(tǒng)一戰(zhàn)線組織中區(qū)分出來。

　　第三個時段是從世紀(jì)之交至黨的十八大召開，這是把協(xié)商民主作為我國現(xiàn)代化建設(shè)中政治發(fā)展的一項重要內(nèi)容正式提出到確立的階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，以江澤民同志為總書記的中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體，明確了政協(xié)與人大和政府互為補充、相輔相成，是我國政治體制的重要組成部分；并在1991年3月的兩會期間，提出

　　了我國社會主義民主有選舉和協(xié)商兩種

　　重要形式的論斷。2004年通過的政協(xié)章

　　程修正案，將政協(xié)“是我國政治生活中發(fā)

　　揚社會主義民主的重要形式”寫入了政協(xié)

　　性質(zhì)。2006年2月，以胡錦濤同志為總書

　　記的中共中央，又頒布《關(guān)于加強人民政

　　協(xié)工作的意見》，將我國社會主義民主的

　　兩種重要形式正式寫入了中共中央文件。

　　到2012年黨的十八大及次年十八屆三中

　　全會召開，進(jìn)一步拓展、確立我國社會主

　　義協(xié)商民主的內(nèi)涵和理論，作出了完善社會主義協(xié)商民主制度、推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大決策。

　　從上述歷史進(jìn)程中可以看出，政協(xié)性質(zhì)中團結(jié)和民主的內(nèi)涵由“合”到“分”、逐漸展開，我國協(xié)商民主內(nèi)容和形式的日益豐富、不斷拓展，是與我國改革開放現(xiàn)代化建設(shè)各項目標(biāo)任務(wù)的逐步清晰、不斷推進(jìn)相伴隨的，是在中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)中國特色社會主義道路、完善發(fā)展中國特色社會主義制度、創(chuàng)建中國特色社會主義理論體系的進(jìn)程中形成的。而經(jīng)過三十多年的改革和發(fā)展，特別是隨著《決定》把推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容，確立政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，對政協(xié)在國家政治生活中的地位和作用也就可以進(jìn)一步加以概括，將其明確為具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構(gòu)。并且，因為今天既然我們已經(jīng)明確政協(xié)的協(xié)商民主具有統(tǒng)一戰(zhàn)線特點，政協(xié)作為政治協(xié)商機構(gòu)已可以包含統(tǒng)一戰(zhàn)線和協(xié)商民主兩方面的內(nèi)涵，對這一概括還可以再簡化，就稱其為政治協(xié)商機構(gòu)。

　　三、 明確政協(xié)是政治協(xié)商機構(gòu)具有重要的意義

　　1. 它有利于適應(yīng)全面深化改革形勢，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于政協(xié)要在依照憲法法律和政協(xié)章程進(jìn)行準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上履行職能的要求，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，完善政協(xié)制度、推進(jìn)政協(xié)工作，充分發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用。

　　2. 它有利于把政協(xié)工作納入中國共產(chǎn)黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的總體工作布局，進(jìn)一步明確政協(xié)在國家政治體制中的地位，明晰、深化“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”的論斷，使政協(xié)與我國政治體制中的其他組織機構(gòu)更好協(xié)調(diào)一致地開展工作。

　　3. 它也有利于更好地宣傳政協(xié)。明確政協(xié)是政治協(xié)商機構(gòu)，能夠更加清晰地向國外宣傳講清政協(xié)在我國政治體制中的地位作用。

　　（作者系全國政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會駐會副主任、中國人民政協(xié)理論研究會副會長兼秘書長）