跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法完成了20年來(lái)首次大修。

　　8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修改預(yù)算法的規(guī)定，對(duì)全口徑預(yù)算、地方債務(wù)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等問(wèn)題做出明確規(guī)定，并將于2015年1月1日正式生效。

　　此次修法最為引起關(guān)注的方面集中于地方債務(wù)：賦予地方適度舉債權(quán)，對(duì)地方債實(shí)施分類管理和規(guī)模控制，厘清政府和企業(yè)的責(zé)任并公開(kāi)政府資產(chǎn)負(fù)債表。這是從法律上首次允許地方政府有條件地舉債，也被認(rèn)為是本次修法的最大突破。

　　“過(guò)去地方政府發(fā)債，潛規(guī)則替代明規(guī)則是既定事實(shí)，地方政府的負(fù)債余額絕大部分是隱形負(fù)債，規(guī)范性、透明度不足，無(wú)從知道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何發(fā)生，更談不上防范。”全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，新修訂的預(yù)算法允許地方在一定條件下自發(fā)債，讓其陽(yáng)光化，更利于控制地方債風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方政府發(fā)債“開(kāi)閘”

　　我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法誕生于1994年財(cái)稅體制改革之際，迄今已有20年。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并滿足財(cái)稅體制改革的需要，在預(yù)算法實(shí)施10年后的2004年，全國(guó)人大便啟動(dòng)了預(yù)算法的修訂工作。從那時(shí)起，地方政府舉債權(quán)限就一直是預(yù)算法修改中備受關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　按照現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　不過(guò)，這個(gè)規(guī)定并不能阻擋地方政府變相發(fā)債的腳步。特別是近幾年，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。

　　根據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元，三類地方政府性債務(wù)總額接近18萬(wàn)億元。與2011年的審計(jì)結(jié)果相比，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%，其中，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。

　　“近幾年，隨著地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模急劇膨脹，地方政府舉債居高不下，部分地方政府一方面靠借新債還舊債，另一方面依靠賣地收入償還。”經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙曉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，但由于內(nèi)需不足，如果靠借新還舊的地方債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，即使進(jìn)一步加大減稅等刺激需求政策的力度，也不會(huì)有效改善內(nèi)需不足的狀況，這顯然已經(jīng)不能適應(yīng)地方債管理的現(xiàn)狀。

　　2011年12月，預(yù)算法修訂的初審稿遞交給全國(guó)人大常委會(huì)審議，初審稿賦予地方政府舉債的權(quán)力。

　　當(dāng)年，部分省市首次試點(diǎn)自主發(fā)行地方政府債券，相比由中央政府代發(fā)，地方的自主權(quán)更大，但發(fā)債額度仍然由中央政府控制。

　　但不久之后，二審卻又再次將地方發(fā)債的“閘門”關(guān)閉。2012年6月份上會(huì)的二審稿恢復(fù)了原預(yù)算法的規(guī)定：地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。最終經(jīng)過(guò)2014年4月份上會(huì)的三審稿的過(guò)渡，8月25日上會(huì)的四審稿基本延續(xù)了三審稿的規(guī)定，終于又回歸至一審稿的方向上。

　　賈康認(rèn)為，新預(yù)算法中關(guān)于地方債管理的規(guī)定，意味著地方債管理在法律層面的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為從一句話到一個(gè)體系的擴(kuò)充，“這為地方債管理搭起制度框架，有助于地方政府嘗試有償融資渠道建設(shè)，保持地方政府財(cái)力的穩(wěn)定性。”