走出養(yǎng)老保險改革認(rèn)識誤區(qū)(觀察與思考)

　　近幾年，多次到東、中、西部多個省市進(jìn)行社會保障專題調(diào)研，一個最為深刻的印象，就是養(yǎng)老保險已經(jīng)成為全社會普遍關(guān)注的熱點話題。一方面，人們對我國社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋并讓所有老年人都能按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金、對企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金連續(xù)10年增長持肯定態(tài)度；另一方面，也有人深感懷疑、不安與焦慮，比如，擔(dān)心社會養(yǎng)老保險制度不可靠，不滿機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金雙軌制等。當(dāng)前在養(yǎng)老保險改革方面存在一些認(rèn)識誤區(qū)和疑慮，有必要進(jìn)行客觀分析和理性回應(yīng)。

　　●社會養(yǎng)老保險制度可靠嗎？

　　有必要澄清養(yǎng)老金缺口、個人賬戶空賬問題

　　所謂養(yǎng)老金缺口，是指養(yǎng)老保險基金收不抵支的狀況，分三種情況：一是當(dāng)期(年)出現(xiàn)的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預(yù)測在若干年后可能出現(xiàn)的收不抵支現(xiàn)象。如果不加定語，養(yǎng)老金缺口就是指當(dāng)期收不抵支狀況。當(dāng)前一些媒體不時報道的職工養(yǎng)老金缺口問題，其實是一個被有意或無意模糊化了的說法。因為它往往將歷史的、當(dāng)期的、未來的情況混淆在一起，或者以地區(qū)分割的、非正常情形下的局部缺口來替代正常情形下的全國收支狀況，或者對基于國際慣例與政府公共責(zé)任的財政補(bǔ)貼作了剔除，結(jié)果造成不必要的人心惶惶。

　　企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是我國社會保險法中明確的全國性制度安排，下面表格中的數(shù)據(jù)充分表明，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金每年都有結(jié)余，當(dāng)期根本不存在缺口。這是一個客觀事實。

　　從下表可見，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支規(guī)模和滾存結(jié)余的基金積累規(guī)模都在持續(xù)擴(kuò)大，財政補(bǔ)貼所占比例雖有起伏，但總體呈相對下降趨勢。從全國看，這一制度財務(wù)狀況良好。至于有人說這種結(jié)余中的財政補(bǔ)貼部分應(yīng)當(dāng)扣除，是不懂社會保險制度知識的表現(xiàn)。社會養(yǎng)老保險制度120多年前始建于德國，當(dāng)時就是由政府分擔(dān)責(zé)任的，這是政府承擔(dān)公共責(zé)任的一種具體體現(xiàn)。何況我國的財政補(bǔ)貼事實上是對計劃經(jīng)濟(jì)時代中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬的一種補(bǔ)償。因此，一部分地區(qū)當(dāng)期出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口而另一部分地區(qū)出現(xiàn)結(jié)余所反映的問題，不是養(yǎng)老保險資金不足，而是制度處于地區(qū)分割情形下地區(qū)之間養(yǎng)老金難以調(diào)劑，治本之策應(yīng)當(dāng)是盡快依法將這一制度提升為全國統(tǒng)一的制度安排。

　　歷史留下的職工養(yǎng)老金缺口確實存在，這是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制轉(zhuǎn)變、從單位保險制向社會保險制改革的必然結(jié)果。上世紀(jì)智利將現(xiàn)收現(xiàn)付型公共養(yǎng)老金改革成個人賬戶式養(yǎng)老金時，也曾出現(xiàn)巨額缺口，只不過智利采取的是做實個人賬戶而發(fā)行長達(dá)數(shù)十年特種國債的做法。我國目前出現(xiàn)個人賬戶空賬現(xiàn)象，是因為我國選擇了與智利不同的償債方式。智利一次性做實個人賬戶，政府需要承擔(dān)長期國債償還義務(wù)；我國部分做實個人賬戶，政府逐年給予相應(yīng)支出補(bǔ)貼。兩者殊途同歸，都是由政府承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型成本的償付責(zé)任。因此，不應(yīng)因個人賬戶出現(xiàn)空賬而動搖對社會養(yǎng)老保險制度的信心。

　　對于一些人預(yù)測未來可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金缺口，確實需要居安思危、提前應(yīng)對。但預(yù)測所依據(jù)的變量不同，結(jié)果也會不同。決定未來收支缺口的因素有很多，包括經(jīng)濟(jì)增長率、人口增長率、對現(xiàn)行制度的適度調(diào)整等，這些因素發(fā)生變化，預(yù)測結(jié)果就會變化。拿人口因素來說，普遍的預(yù)測結(jié)論是2030年老年人口超過3.6億，但這只是基于過去計劃生育政策和以60歲為老年人基準(zhǔn)年齡的預(yù)測，而隨著計劃生育政策調(diào)整，以及人均預(yù)期壽命延長導(dǎo)致老年人基準(zhǔn)年齡的提升，這個預(yù)測結(jié)論必然會發(fā)生偏差。預(yù)測數(shù)據(jù)可以作為決策參考，但不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)悲觀預(yù)測結(jié)果而令公眾喪失對制度的信心。

　　●基金積累越多越好嗎？

　　不能用開銀行的思維方式辦養(yǎng)老保險

　　有人認(rèn)為養(yǎng)老保險基金積累越多越好，這是銀行家開銀行的思維方式，但發(fā)展養(yǎng)老保險不是開銀行。養(yǎng)老基金的積累不僅取決于未來的需要，還要考慮代際負(fù)擔(dān)公平以及資本市場風(fēng)險，并非越多越好。以社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)始國德國為例，其人均預(yù)期壽命超過80歲，但養(yǎng)老保險制度堅持采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，追求的是年度收支平衡。當(dāng)2011年出現(xiàn)年度基金盈余45億歐元時，德國政府決定從2012年起將養(yǎng)老保險費(fèi)率從19.9%(勞資繳費(fèi)各占50%)降至19.6%，并提升退休者的養(yǎng)老金待遇，但同時從2012年1月1日開始延遲退休年齡，從65歲逐步延長到2029年的67歲。德國社會養(yǎng)老保險制度120多年穩(wěn)定發(fā)展的事實表明，只要制度設(shè)計合理并適時調(diào)整，即使沒有基金積累，也能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而采取完全積累制的美國401K私人養(yǎng)老金計劃，其資產(chǎn)在2008年國際金融危機(jī)中縮減率高達(dá)26%，表明基金制養(yǎng)老金難以規(guī)避資本市場風(fēng)險。因此，對養(yǎng)老保險基金積累的理性態(tài)度應(yīng)當(dāng)是：收不抵支無疑不可持續(xù)，適度的基金積累是未雨綢繆，但積累過多則有違代際公平并可能潛藏巨大的貶值風(fēng)險。我國當(dāng)前養(yǎng)老保險基金積累規(guī)模已達(dá)2萬多億元，當(dāng)務(wù)之急是避免基金持續(xù)貶值，實現(xiàn)保值增值。

　　綜上，作為全國性制度安排，我國職工基本養(yǎng)老保險并不存在當(dāng)期基金缺口問題，局部地區(qū)缺口是制度地區(qū)分割導(dǎo)致繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公、基金余缺分化的不良后果，在實現(xiàn)基金全國統(tǒng)籌后會自然消失。再加上個人賬戶空賬將逐步化解，已有基金積累為制度長遠(yuǎn)發(fā)展提供支持，我國社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)是可靠的。再看世界上不時傳來商業(yè)保險公司破產(chǎn)的消息，但迄今從未出現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度破產(chǎn)的情況，表明這一制度因循多方分擔(dān)責(zé)任、群體互助共濟(jì)、政府財政擔(dān)保的法制化軌道，可以提供穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。