解決立案難，要在審判體制改革上著力

　　逐步探索建立專門的行政法院，審理行政案件

　　受案門檻窄，只是“立案難”的一個原因。在現(xiàn)實訴訟活動中，人民法院仍然存在有案不立的現(xiàn)象，該批準(zhǔn)的申請不批準(zhǔn)，該調(diào)查的證據(jù)不調(diào)查，該減免緩的訴訟費不減免緩，該開庭審理的不開庭審理等現(xiàn)象。“之所以如此，是因為有的審判人員自視為訴訟法的執(zhí)法主體，認(rèn)為行政訴訟法是當(dāng)事人應(yīng)該遵守的，自己可以凌駕其上，進而把自由裁量權(quán)變成了為自身謀取方便和利益的權(quán)力。”全國人大常委會委員董中原說。

　　與此同時，在現(xiàn)行司法體制下，行政權(quán)力對司法審判的干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟案件難受理，也是不爭的事實。“我們曾經(jīng)調(diào)查一個市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%，不予受理的案件數(shù)量最高達17282件。”全國人大常委會委員修福金說，數(shù)據(jù)反映到現(xiàn)實生活中，就是被百姓總結(jié)的“三不”，即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

　　為此，草案強化了法院的受案程序。比如，增加規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時當(dāng)場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。

　　草案還對法院的法律責(zé)任作出了進一步規(guī)定：“對于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人補正起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”

　　專家紛紛表示，作出這樣的規(guī)定，意味著法院從開始接到起訴狀到作出立案與否的裁決，都置于法律的監(jiān)控之下。“我們主要是想從制度的完整性上設(shè)計，從開始到最后作出全面細(xì)致的規(guī)定，保證行政訴訟入口的暢通。”全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰表示，如此一來使得各訴訟主體都有法可依。

　　“立案難的深層次原因是審判體制問題，如果不從體制上解決問題，修改的條文再多，執(zhí)行效果也未必好。”全國人大常委會委員辜勝阻說，比如，此次草案提出了提級管轄。但是，現(xiàn)在的縣法院不僅沒辦法判縣政府?dāng)≡V，也沒辦法判鄉(xiāng)政府?dāng)≡V，其原因在于縣法院在人、財、物等方面受到地方政府的影響和制約。

　　這種觀點也得到理論界的支持。中國政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為，行政審判體制與行政區(qū)劃重合，導(dǎo)致法院獨立行使審判權(quán)難以落實。“因此，我國應(yīng)該逐步探索建立專門的行政法院，負(fù)責(zé)審理行政案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行為的行政案件。可以考慮行政法院與地方行政區(qū)劃相分離，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量、人口多少等因素設(shè)立高級行政法院、中級行政法院、基層行政法院。地方各級行政法院都隸屬于最高法院，受最高法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。”

　　除了受案范圍、受案程序外，一些專家學(xué)者還對口頭起訴、民事爭議與行政爭議交叉處理等問題進行了討論。中國政法大學(xué)法學(xué)教授應(yīng)松年還就“可訴對象”問題表示，黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這不但要求行政機關(guān)做好治理工作，其他社會組織也應(yīng)該參與治理。“由此，村委會、居委會等社會組織就成了具有公共行政性質(zhì)的社會組織，也應(yīng)該成為行政訴訟的被告。”