國務(wù)院原副總理曾培炎這樣評價領(lǐng)導(dǎo)小組：“通過成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來組織實(shí)施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長期實(shí)踐中形成的一種有效的工作方法。”

　　小組治大國，大事建小組。領(lǐng)導(dǎo)小組能夠與中國政治相攜而行，默契配合，是由中國的政治模式?jīng)Q定的。中國的政治結(jié)構(gòu)是部門分割管理的，部門間分工較細(xì)，每個部門的權(quán)力和資源有限，如遇涉及面廣的事務(wù)，必須多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而此時就需要領(lǐng)導(dǎo)小組出面了。

　　南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授賴靜萍向本報記者分析說，領(lǐng)導(dǎo)小組具有獨(dú)特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，有力地增強(qiáng)了政治決策的執(zhí)行力度和效果。由此產(chǎn)生的路徑依賴效應(yīng)，使領(lǐng)導(dǎo)小組的生命力得到延續(xù)，并逐漸固化為一種模式。

　　當(dāng)然，對領(lǐng)導(dǎo)小組的依賴，也催生了濫設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的現(xiàn)象。此外，由于領(lǐng)導(dǎo)小組一般有一定的存續(xù)期，過期的領(lǐng)導(dǎo)小組若不及時裁撤，也會導(dǎo)致繁冗，影響行政效率。改革開放以來，中國分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了7次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。每次改革，國務(wù)院都會對領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量進(jìn)行調(diào)整。

　　領(lǐng)導(dǎo)小組的臃腫現(xiàn)象更多地是存在于地方層面。本報記者對北京、山西、廣東等省市的黨政機(jī)關(guān)采訪發(fā)現(xiàn)，黨政“一把手”兼職各類領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量從幾個到十幾個不等。有領(lǐng)導(dǎo)干部表示，“基本上有稍微重要的事情，我們就會成立領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的確提高了效率，但是隨著小組而來的是過多的會議，占用了領(lǐng)導(dǎo)干部大量時間。什么樣的事情可以成立領(lǐng)導(dǎo)小組，還是應(yīng)該規(guī)范一下的。”

2　 揭開神秘

　　2013年10月，美國《華爾街日報》刊長文介紹了一位沉靜而神秘的中國官員—劉鶴。劉鶴的神秘來自兩方面，一是他的幕僚身份，二是他的頭銜—中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。對于大多數(shù)人來說，領(lǐng)導(dǎo)小組甚至比劉鶴本人更神秘。

　　領(lǐng)導(dǎo)小組的神秘是與它的運(yùn)作方式有關(guān)的。在周望看來，領(lǐng)導(dǎo)小組的神秘感來自其隱匿化的特征—既不進(jìn)入黨的組織機(jī)構(gòu)名錄，也不掛機(jī)構(gòu)牌子。但是，周望指出，經(jīng)過長時間的運(yùn)作實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)小組的諸多手段沉淀積累了下來，成為完成特定工作的一項(xiàng)制度性安排。領(lǐng)導(dǎo)小組在級別、成員來源、運(yùn)作形式方面，都是有規(guī)律可循的。

　　陌生往往醞釀出神秘感，領(lǐng)導(dǎo)小組正是如此。其實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組只是一種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而已，其構(gòu)成并不復(fù)雜，一般由組長、副組長、組員和辦公室組成。組長和副組長由權(quán)力層級較高的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，組員是與小組事務(wù)相關(guān)的下一級領(lǐng)導(dǎo)，辦公室一般設(shè)在與小組事務(wù)關(guān)系最密切的機(jī)關(guān)中，并由該部門的正職或副職兼任辦公室主任。辦公室通過會議、文件的形式，對小組所管轄的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　領(lǐng)導(dǎo)小組有長期和短期之分。對于全局性、戰(zhàn)略性的事務(wù)，一般設(shè)置長期領(lǐng)導(dǎo)小組。例如至今存在的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立于1980年，已歷時34年；國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立于1986年，已歷時28年。

　　對于突發(fā)性的、臨時性的事件，一般設(shè)置短期領(lǐng)導(dǎo)小組。例如2008年5月13日，即汶川地震發(fā)生后的第2天，中央軍委成立了全軍抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　領(lǐng)導(dǎo)小組一般是有層級的，上級成立領(lǐng)導(dǎo)小組后，下級成立對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。如中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組后，省、市、縣甚至有的鎮(zhèn)，也成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。目前，31省(區(qū)、市)已全部成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，且規(guī)格配置與中央相對應(yīng)，均由黨委“一把手”出任組長。近日，中石油、中鋁、中航科工等央企也紛紛成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)然，對于一些只需要上級部門協(xié)調(diào)的事務(wù)，下級就不再成立對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　領(lǐng)導(dǎo)小組是高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，充分借用高層領(lǐng)導(dǎo)的原有權(quán)力，因而具有高于常設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。這種權(quán)威對于解決復(fù)雜問題是很管用的。

　　對于領(lǐng)導(dǎo)小組功用，官方鮮有正式說法，目前唯一可見的公開定論，是1999年7月時任中央政治局常委的胡錦濤指出，領(lǐng)導(dǎo)小組是“謀劃決策、指導(dǎo)工作的參謀助手，是各方面情況上傳下達(dá)的中心樞紐”。

　　有英國媒體評論說，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組是強(qiáng)化人治的表現(xiàn)。其實(shí)并非如此。“從領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行思路來看，它在某種程度上契合了西方國家對未來政府的期望。”賴靜萍說，許多西方政府主張?jiān)谡畠?nèi)部盡可能減少常設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，通過設(shè)置臨時性機(jī)構(gòu)、配備臨時雇員來實(shí)現(xiàn)政府職能目標(biāo)，這有助于組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，避免常設(shè)機(jī)構(gòu)的行為僵化問題。

　　中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平在接受本報記者采訪時說，世界上很多國家會設(shè)立臨時性小組，其負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)或總理擔(dān)任，主要是在全局性的大政方針基本確定后，在一定時間和空間領(lǐng)域中，抓某些具體的實(shí)施性、協(xié)調(diào)性工作。也有專家指出，領(lǐng)導(dǎo)小組類似于國外政府中的“專門委員會”、“特別委員會”、“特別小組”等。

　　美國著名學(xué)者李侃如說：“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織。”領(lǐng)導(dǎo)小組顯然就是其中之一。賴靜萍認(rèn)為，當(dāng)下中國一方面應(yīng)正視領(lǐng)導(dǎo)小組的優(yōu)勢，發(fā)揮其有效性；另一方面也應(yīng)加強(qiáng)法律對領(lǐng)導(dǎo)小組立撤、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序等的規(guī)制，達(dá)成制度化與有效性的動態(tài)平衡，并通過兩者的雙輪驅(qū)動使國家治理更加良性而有序。