所謂依法改革，是指依照法律程序進行改革。最近，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，就提供了一個依法改革的范例。

　　中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的決定》以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，都對深化我國土地制度改革提出了基本原則和試點意見，其中有關(guān)縮小土地征收范圍，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，等等。這些改革無疑是為了適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，有效地推動工業(yè)化、信息化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，因而是完全必要的，也是非常迫切的。但這些改革明顯是與現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法相關(guān)條款相沖突的。如果不突破現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)條款，上述任何改革都無法推進；而在現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法沒有做相應(yīng)修改的前提下直接進行改革試點，又有違依法治國和依法改革的原則。為了既堅持依法改革的原則，又要在現(xiàn)行有關(guān)法律沒有改變的前提下進行相關(guān)的改革試點，國務(wù)院首先向全國人大常委會申請授權(quán)在若干縣市區(qū)域進行土地制度改革試點期間暫停執(zhí)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法相關(guān)法律條款。 這樣，當(dāng)國務(wù)院的這一申請授權(quán)經(jīng)全國人大常委會討論通過，在試點地區(qū)和試點期間的改革也就有法可依，為依法改革了。

　　當(dāng)然，我國的土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法只是下位法，其中有關(guān)限制農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定、凡是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)村集體土地一律征收為國有建設(shè)用地以及任何個人和單位搞建設(shè)必須申請使用國有建設(shè)用地的規(guī)定，其實都與憲法第十條“城市的土地屬于國家所有的規(guī)定有關(guān)，全國人大常委會固然可以授權(quán)國務(wù)院在相關(guān)試點區(qū)域和試點期間暫停執(zhí)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)法律條款，但如果允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場，從而在城市規(guī)劃圈內(nèi)出現(xiàn)農(nóng)村集體所有制土地，是否違反憲法呢？

　　看來，要貫徹落實中共十八屆三中全會有關(guān)土地制度改革，特別是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的決定，不僅涉及到土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的修改，更重要的是涉及到憲法相關(guān)條款的修改。正因為如此，筆者在去年十二屆二次全國人民代表大會上建議將憲法第十條“城市的土地屬于國家所有”修改為“城市的土地屬于國家和集體所有”，這樣才能保證在不違反憲法的前提下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。

　　那么，在憲法的相關(guān)條款由于各種原因尚不能修改而相關(guān)改革的試點又必須推進的情況下，是否也應(yīng)該由全國人大常委會對憲法的相關(guān)條款作出解釋，并對國務(wù)院改革試點給予相應(yīng)的授權(quán)呢？這個問題恐怕還需要進一步研究，希望引起法學(xué)界和全國人大常委會的關(guān)注。

　?。ㄗ髡呦等珖舜蟠?、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心教授、主任）