記者昨天獲悉，國家社科基金重大項目《有效懲治和預(yù)防腐敗的體制、機制及制度問題研究》日前結(jié)項。課題針對我國現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題，提出改革創(chuàng)新建議。

　　該課題由中共河南省委黨校負(fù)責(zé)，由最高檢、中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院等多家單位的近20位專家組成課題組。

　　《法制晚報》記者近日專訪了課題首席專家、中共河南省委黨校副校長、反腐專家郭學(xué)德教授。他表示，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制必須改革，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)由上級紀(jì)委提名，以確保監(jiān)督制約的獨立性和權(quán)威性。

　　郭學(xué)德教授說，我國現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”與“垂直領(lǐng)導(dǎo)”并存，以“雙重領(lǐng)導(dǎo)”為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。

　　各省、自治區(qū)、直轄市及以下各級紀(jì)委，基本上都是接受上級紀(jì)委和同級黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，僅在局部地區(qū)和有限層面上探索“垂直領(lǐng)導(dǎo)”模式，由中央紀(jì)委和各省區(qū)市紀(jì)委對派駐機構(gòu)實行全面統(tǒng)一管理。

　　郭學(xué)德說，原有的以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制已不適應(yīng)目前中國社會轉(zhuǎn)型期腐敗現(xiàn)象多發(fā)高發(fā)的嚴(yán)峻形勢，因為“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制中的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)很難具備應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性。

　　最突出的表現(xiàn)是對同級黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部無法實施有效監(jiān)督。從組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來講，黨章明確規(guī)定，同級紀(jì)委在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

　　各級紀(jì)檢干部的配備、任免、提升、調(diào)動主要由同級黨委意見起主導(dǎo)作用，人員編制、財政經(jīng)費、工作生活待遇等一系列問題主要由同級黨委、政府決定，上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

　　在這樣的體制下，各級紀(jì)委很難有效地履行其監(jiān)督同級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)成員的職責(zé)，特別是對同級黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)基本處于不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督的尷尬境地。

　　大量涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案特別是“一把手”嚴(yán)重腐敗案件，幾乎沒有一件是同級紀(jì)委主動舉報和查處的。

　　處理違法干部得聽領(lǐng)導(dǎo)的

　　郭學(xué)德說，紀(jì)委對其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也無法實施有效監(jiān)督。按照干部層級管理原則，各級紀(jì)委監(jiān)督檢查的重點對象是同級黨委選拔任命的黨員干部。

　　但是，這些黨員干部和上級黨委領(lǐng)導(dǎo)之間一般都建立了密切的工作關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要查處這些人的違法案件，必須取得同級黨委的同意。

　　實踐中，這類案件要不要查、查到什么程度、對違法者如何處理，主要取決于同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。當(dāng)紀(jì)委的意見與主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度相左時，紀(jì)委很難堅持自己的意見。

　　六七成大案要案靠群眾舉報

　　郭學(xué)德告訴記者，許多情況下，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對腐敗案件的查處不是主動出擊，而是被動受理。

　　有關(guān)資料顯示，在目前已查處的腐敗案件中，有六至七成的大案要案是通過群眾舉報發(fā)現(xiàn)和查處的。

　　時任陜西省安監(jiān)局局長楊達才因為在2012年8月26日延安特大車禍現(xiàn)場面帶微笑，受到公眾質(zhì)疑和抨擊。隨后，其在不同場合戴多塊名表的圖片被廣泛轉(zhuǎn)載。在網(wǎng)民的質(zhì)疑和要求下，陜西省紀(jì)委才被動地對楊達才進行調(diào)查。

　　另外，原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男，也是在《財經(jīng)》雜志副主編羅昌平公開實名舉報之后被立案查處的。

　　紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制

　　演變過程

　　第一階段

　　紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)恢復(fù)重建后黨委領(lǐng)導(dǎo)體制階段(1978年12月黨的十一屆三中全會——1982年9月黨的十二大)。

　　恢復(fù)中央紀(jì)委并重建地方各級紀(jì)律檢查機關(guān)；省和縣各級黨委都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會，由同級黨委選舉產(chǎn)生，紀(jì)委設(shè)在同級黨委內(nèi)。

　　第二階段

　　同級黨委和上級紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制階段(1982年9月黨的十二大——2002年11月黨的十六大)。

　　中央紀(jì)委在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下工作，地方各級紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下工作，以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級紀(jì)委主要進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，紀(jì)檢工作依然難保獨立性。

　　第三階段

　　由“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制向“直接領(lǐng)導(dǎo)”體制轉(zhuǎn)變的探索改革階段(2002年11月黨的十六大——目前)。

　　出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)，明確規(guī)定“紀(jì)委對派駐紀(jì)檢組實行統(tǒng)一管理”。 建立和完善了巡視制度。改革紀(jì)委書記的提名權(quán)，上級紀(jì)委向下級紀(jì)委選派紀(jì)委書記，加強紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)獨立性。

　　郭學(xué)德強調(diào)，一個完善、成熟的監(jiān)督體制應(yīng)具備三大基本條件：對其監(jiān)督對象進行全面監(jiān)督；監(jiān)督制約的力度必須與監(jiān)督對象的職位和權(quán)力相適應(yīng)；監(jiān)督制約過程須具有獨立性和權(quán)威性。

　　下一步推進紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革時，可將目前的紀(jì)委書記候選人由上級黨委及其組織部門提名、考察為主改為由上級紀(jì)委提名為主，由上級紀(jì)委會同上級組織部門聯(lián)合考察確定；在候選人提名對象范圍上，可從原來的原紀(jì)委書記擴大到紀(jì)委副書記和紀(jì)委常委，甚至整個紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

　　在職干部也可任巡視組組長

　　郭學(xué)德說，目前巡視組成員特別是巡視組組長，大多由已離開領(lǐng)導(dǎo)崗位的老同志擔(dān)任，雖然他們德高望重，但因其即將退休，難免有所顧慮，且在職時或多或少與一些部門和單位曾有關(guān)系。

　　因此，巡視組組長一職不應(yīng)搞“一刀切”，根據(jù)巡視對象特點，有些巡視組組長也可由經(jīng)驗豐富的在職紀(jì)檢監(jiān)察部門干部擔(dān)任。

　　巡視組的工作方式也應(yīng)適度擴大“暗訪”手段，有選擇地找一些退下來的老領(lǐng)導(dǎo)個別交談，深入基層直接聽取干部群眾意見，并可通過媒體向社會公開巡視組的住址、聯(lián)系方式，以接受廣大群眾反映問題。

　　建立專門和專業(yè)反腐敗機構(gòu)

　　課題組提出，目前我國的預(yù)防懲治腐敗機構(gòu)部門林立、條塊分割。黨內(nèi)有各級紀(jì)委、預(yù)防腐敗局、巡視組；政府部門有監(jiān)察、審計、公安等；司法領(lǐng)域有檢察院、法院等，難以形成反腐合力，應(yīng)整合資源，建立專門和專業(yè)的反腐敗機構(gòu)。

　　可探索將監(jiān)察、審計及檢察院的預(yù)防職務(wù)犯罪等有關(guān)預(yù)防懲治腐敗的資源整合集中到紀(jì)委，與紀(jì)委原有的預(yù)防懲治腐敗資源重新有機調(diào)整，在紀(jì)委之下組建專門的預(yù)防懲治腐敗機構(gòu)。

　　因絕大多數(shù)腐敗交易與資金往來有關(guān)，應(yīng)將審計部門納入到紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職能范圍中來。

　　在省、市、縣一級，特別是在縣一級，可把目前分散在各部門、各單位的紀(jì)檢監(jiān)察力量統(tǒng)一整合，打破部門和單位限制，按照工作性質(zhì)或行業(yè)歸口設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，建立“大紀(jì)檢監(jiān)察”部門體制。

　　省以下紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)

　　課題組提出，為加強監(jiān)督機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性，可探索實行省級以下紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的垂直獨立領(lǐng)導(dǎo)體制，地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)受上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)。

　　紀(jì)委的辦公經(jīng)費應(yīng)統(tǒng)一納入省級財政預(yù)算，由省級財政統(tǒng)一撥付。

　　同時，繼續(xù)推進上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，實現(xiàn)徹底的垂直領(lǐng)導(dǎo)，包括紀(jì)檢干部的配備、任免、提升、調(diào)動，以及人員編制、財政經(jīng)費、工作生活待遇等。實行統(tǒng)一管理后，派駐機構(gòu)也不再受派駐單位領(lǐng)導(dǎo)，二者之間為監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。