隨著我國(guó)構(gòu)建完成碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，“雙碳”工作已經(jīng)由頂層設(shè)計(jì)階段步入了實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段，有必要加緊研究部署具體的制度落實(shí)舉措。碳預(yù)算制度是落實(shí)中共中央部署的推進(jìn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變的必要?jiǎng)?chuàng)新性制度，碳預(yù)算管理是預(yù)算制度在碳排放管理上的應(yīng)用。制定碳排放年度目標(biāo)和碳預(yù)算方案，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域碳排放的靈活管控和高效調(diào)控，有助于更好統(tǒng)籌短期與中長(zhǎng)期、發(fā)展與減排的關(guān)系，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供有力支撐。
近年來(lái)，我國(guó)“雙碳”政策體系、碳排放核算、碳市場(chǎng)建設(shè)、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)等工作持續(xù)推進(jìn)，總體上已具備建立碳預(yù)算機(jī)制的基礎(chǔ)和條件。但仍面臨諸多挑戰(zhàn)：其一，我國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系尚未完全建成，在能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、排放因子、電力輸入輸出等相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)收集與報(bào)告核查方面仍存在不足，影響碳預(yù)算制定的科學(xué)性和有效性。其二，不同地區(qū)和行業(yè)的碳排放強(qiáng)度、減排潛力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，部分地區(qū)的能源消費(fèi)需求和碳排放仍將維持一段時(shí)期的增長(zhǎng)，同時(shí)部分地區(qū)的碳排放已達(dá)國(guó)際先進(jìn)水平，減碳空間相對(duì)有限，需充分考慮碳達(dá)峰全國(guó)一盤棋，充分考慮地區(qū)差異，在碳預(yù)算目標(biāo)制定與分配時(shí)在保障公平的基礎(chǔ)上既要給發(fā)展留空間，也要給發(fā)展提要求。其三，碳預(yù)算管理制度頂層設(shè)計(jì)尚未建立，各級(jí)政府缺乏明確分工要求和工作指引，與能耗“雙控”等其他制度之間的銜接有待深化研究。其四，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為政策影響下的市場(chǎng)化碳減排機(jī)制，能夠?qū)﹄娏?、鋼鐵、石化等重點(diǎn)排放行業(yè)的碳排放量起到控制作用，但碳市場(chǎng)沒(méi)有和碳雙控目標(biāo)銜接，無(wú)法有效衡量全社會(huì)碳排放水平，難以發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)降碳的指導(dǎo)驅(qū)動(dòng)作用。
為此，我國(guó)亟須建立健全涵蓋目標(biāo)總量設(shè)定、預(yù)算分解、實(shí)施步驟、跟蹤評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整、監(jiān)督管理在內(nèi)的全過(guò)程碳預(yù)算管理機(jī)制頂層框架。由國(guó)家層面統(tǒng)籌各責(zé)任部門，明確分工落實(shí)，建立多方共同發(fā)力的碳預(yù)算管理工作執(zhí)行的組織保障體系。
針對(duì)我國(guó)各層級(jí)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度尚不完善的問(wèn)題，需要進(jìn)一步夯實(shí)碳預(yù)算管理所需的碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)，梳理碳預(yù)算工作開(kāi)展所需的指標(biāo)體系，制定省、市、縣級(jí)等多區(qū)域?qū)蛹?jí)和各行業(yè)領(lǐng)域的碳排放核算統(tǒng)計(jì)規(guī)范，提升碳數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性與可追溯性。
在全面摸底、準(zhǔn)確核算地區(qū)碳排放水平的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定碳排放總量控制目標(biāo)。借鑒現(xiàn)有的能源、碳強(qiáng)度、環(huán)境約束性指標(biāo)等制定經(jīng)驗(yàn)，充分考慮區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，綜合社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)特征、節(jié)能降碳空間等實(shí)際要素，科學(xué)制定分地區(qū)分行業(yè)的以碳強(qiáng)度約束性目標(biāo)為主、碳排放總量彈性目標(biāo)為輔的年度碳預(yù)算目標(biāo)分解方案，激勵(lì)碳減排的同時(shí)保障地區(qū)發(fā)展空間裕度。
構(gòu)建動(dòng)態(tài)靈活的碳預(yù)算執(zhí)行評(píng)估與考核機(jī)制，按固定周期對(duì)各主體的碳預(yù)算執(zhí)行進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括碳排放總量、碳排放強(qiáng)度、與既定目標(biāo)差距等關(guān)鍵指標(biāo)。探索碳預(yù)算指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償模式。結(jié)合項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施進(jìn)展，重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等實(shí)際情況，保留預(yù)算目標(biāo)的彈性調(diào)整空間。
在制度設(shè)計(jì)與管理經(jīng)驗(yàn)上，可充分借鑒能耗“雙控”政策既有基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)在碳“雙控”轉(zhuǎn)變過(guò)程中兩者在目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)分配、執(zhí)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估等方面的平穩(wěn)過(guò)渡。在市場(chǎng)機(jī)制上，推進(jìn)碳預(yù)算管理與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的深層次融合，使碳預(yù)算成為碳交易市場(chǎng)配額總量設(shè)定的基準(zhǔn)和指引，同時(shí)讓碳市場(chǎng)的供求關(guān)系影響碳預(yù)算的設(shè)定和調(diào)整。此外，可考慮制定碳抵消機(jī)制參與碳預(yù)算管理的方案。
（作者系全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)廣東省委會(huì)主委）
