當(dāng)前，我國(guó)正在形成以中心城市和城市群帶動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的進(jìn)程中，生產(chǎn)要素正在逐步實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)和高效集聚。從人均GDP的差距來(lái)看，無(wú)論是在全國(guó)層面，還是沿海內(nèi)陸之間、南北之間、省域內(nèi)部城市之間都出現(xiàn)了“在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡”的良好態(tài)勢(shì)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化過(guò)程伴隨著經(jīng)濟(jì)和人口的空間大變局。當(dāng)前，我國(guó)有大約40%的地級(jí)市出現(xiàn)了人口負(fù)增長(zhǎng)，其中約一半是外圍郊縣人口負(fù)增長(zhǎng)，而中心城區(qū)人口正增長(zhǎng)，另一半是外圍郊縣與中心城區(qū)人口同時(shí)負(fù)增長(zhǎng)。即使是在人口總體增長(zhǎng)比較快的長(zhǎng)三角和珠三角城市群內(nèi)部，相對(duì)遠(yuǎn)離大城市的地區(qū)也出現(xiàn)了人口負(fù)增長(zhǎng)的情況。針對(duì)這種區(qū)域發(fā)展的新格局，為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一大市場(chǎng)下的資源配置優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展，在當(dāng)前中心城市和城市群帶動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略之下，應(yīng)制定針對(duì)人口流入地區(qū)和人口流出地區(qū)的差異化發(fā)展政策，更好地促進(jìn)地區(qū)間分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)人均GDP和生活質(zhì)量的相對(duì)平衡。

對(duì)于人口流入地，要不斷深化體制機(jī)制改革，改善本地的居住環(huán)境，增強(qiáng)本地的人口承載力。在人口政策上，除少數(shù)超大城市的中心城區(qū)外，大幅度降低落戶門檻，并相應(yīng)提高公共服務(wù)提供水平，特別要加強(qiáng)學(xué)校和廉租房、公租房建設(shè)，促進(jìn)外來(lái)人口的市民化。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，大城市周圍的中小城市和縣城要融入以中心城市為核心的都市圈發(fā)展，增加與中心城市的交通可達(dá)性。在土地制度方面，突破傳統(tǒng)的按市級(jí)行政管轄范圍設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度的模式，在都市圈范圍內(nèi)使土地開發(fā)（特別是軌道和公路沿線開發(fā)）適應(yīng)常住人口增長(zhǎng)趨勢(shì)。在政府目標(biāo)方面，對(duì)于人口流入地區(qū)，要更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)目標(biāo)和單位土地產(chǎn)出績(jī)效目標(biāo)。

在人口流出地區(qū)，則要正視人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，通過(guò)不斷完善政策體系，切實(shí)提高人民的收入和生活水平。首先，在人口流出過(guò)程中，要發(fā)展有競(jìng)爭(zhēng)力且可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、旅游和資源型產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，提高人均收入。在基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)用地方面，要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，對(duì)于人口大量流出的地區(qū)要適度減量規(guī)劃。對(duì)于公共服務(wù)，要在保障基本公共服務(wù)的同時(shí)，促進(jìn)公共服務(wù)適度向中心城區(qū)集中供給，提高供給質(zhì)量和效率。在政府方面，對(duì)人口流出地要更加強(qiáng)調(diào)人均收入和綜合生活質(zhì)量目標(biāo)。

在上述差異化發(fā)展的路徑上，中央可對(duì)人口流出地區(qū)實(shí)施有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在以人為核心的縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣城公共服務(wù)能力和水平要與常住人口規(guī)模掛鉤，不斷推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化。在此過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，從兼顧公平與效率的公共服務(wù)供給來(lái)看，村居合并在未來(lái)必然會(huì)不斷推進(jìn)，在政策和輿論方面需正確應(yīng)對(duì)。在人口持續(xù)流出的地區(qū)，可適度合并行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低行政管理成本并提高公共服務(wù)水平。針對(duì)人口持續(xù)流出地區(qū)，有必要加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的最優(yōu)提供地理范圍等問(wèn)題的研究，為動(dòng)態(tài)調(diào)整公共服務(wù)提供的數(shù)量和空間布局打下基礎(chǔ)。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員，民建上海市委會(huì)副主委、上海交通大學(xué)教授）