人民政協(xié)網(wǎng)12月31日電 文/圖 本報(bào)記者 呂巍

當(dāng)前，我國(guó)人口發(fā)展正面臨“老齡化”與“少子化”交織疊加的雙重壓力。出生人口持續(xù)下降，從2016年全面實(shí)施二孩政策后的1883萬小高峰逐步下降到2020年的1200萬，總和生育率從1.7以上回落到約1.3，已經(jīng)跌破國(guó)際警戒線。中共十九屆五中全會(huì)將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化確立為國(guó)家戰(zhàn)略，并提出“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”重要部署。

基于這樣的背景，農(nóng)工黨中央在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，向全國(guó)政協(xié)十三屆四次會(huì)議提出《關(guān)于完善生育支持政策體系促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的提案》，聚焦生育支持政策措施效能發(fā)揮等問題，提出了“經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)供給、權(quán)益保障”的相關(guān)建議。

該提案被列為2021年全國(guó)政協(xié)重點(diǎn)提案之一。日前，關(guān)于完善生育支持政策體系重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)在全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)召開。提案者代表、承辦單位相關(guān)負(fù)責(zé)人和部分委員、專家聚集一堂，圍繞“全面三孩”新政策，共商生育支持體系完善之策。與會(huì)者表示，宜在激發(fā)“生”的意愿，解決“育”的難題，減輕“養(yǎng)”的負(fù)擔(dān)等方面協(xié)同發(fā)力，努力實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期。

■ 托育供給要“有”要“優(yōu)”更要“普惠”

托育服務(wù)事關(guān)千家萬戶福祉，做強(qiáng)托育服務(wù)，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平，促進(jìn)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。

當(dāng)前生育率相對(duì)較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，無一不在做強(qiáng)托育服務(wù)上下功夫，普及的托育服務(wù)為他們提振生育意愿、支持多孩家庭、提升婦女產(chǎn)后返崗率發(fā)揮了積極作用。而我國(guó)的托育服務(wù)，不論是同群眾日益增長(zhǎng)的需要和業(yè)界的期盼，還是同發(fā)達(dá)國(guó)家的水平相比，均存在較大差距。

國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司司長(zhǎng)楊文莊帶來了一組數(shù)據(jù)：目前，我國(guó)3歲以下嬰幼兒總?cè)藬?shù)約4000萬，入托率在6%左右，即便在城市，入托率也不到10%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家25%-55%的入托比例。

“應(yīng)該講，托育服務(wù)是我國(guó)民生保障‘短板中的短板’，‘生了孩子沒人帶’也是當(dāng)前‘不想生、不敢生’、影響三孩生育政策實(shí)施效果的重要因素?！睏钗那f直言。

全國(guó)人大常委會(huì)委員、農(nóng)工黨中央專職副主席楊震提出，應(yīng)增加托育服務(wù)供給，明確國(guó)家在公共托幼服務(wù)中的主體責(zé)任，積極推動(dòng)有條件的幼兒園開設(shè)托班，將2-3歲嬰幼兒托育服務(wù)納入以公立機(jī)構(gòu)為主的普惠型幼教體系。

“同時(shí)，建議鼓勵(lì)和支持黨政機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位和社會(huì)力量，盤活各種閑置資源，創(chuàng)辦開設(shè)嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，并就近實(shí)現(xiàn)資源開放共享。積極探索居家式托育，將社區(qū)家庭作為托育服務(wù)的補(bǔ)充形式，通過照護(hù)培訓(xùn)、資金補(bǔ)貼、評(píng)選表彰、監(jiān)管服務(wù)等方式，鼓勵(lì)鄰里互助托育?！睏钫鸨硎?。

國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所研究員張本波調(diào)查發(fā)現(xiàn)，托育服務(wù)在存在巨大缺口的同時(shí)，也面臨著招生難的問題。托育機(jī)構(gòu)布局不合理、價(jià)格高等因素是導(dǎo)致供需錯(cuò)配的重要原因。

有關(guān)機(jī)構(gòu)在對(duì)北京市海淀區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，25%的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)月收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在7000元以上，50%在4000-7000元之間，僅25%在4000元以下，給許多家庭帶來巨大經(jīng)濟(jì)壓力。盡管如此，很多托育機(jī)構(gòu)還是在虧損運(yùn)營(yíng)，感到入行托育服務(wù)“不容易”。

“這是因?yàn)楹芏嗤杏龣C(jī)構(gòu)都在起步期，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本較高，投資回收周期也比較長(zhǎng)，再加上缺乏財(cái)政等支持政策，導(dǎo)致社會(huì)力量辦托難。”張本波表示。

在他看來，托育服務(wù)屬于公共服務(wù)范疇，政府應(yīng)該承擔(dān)起基本責(zé)任?！罢档?，非基本的部分由家庭和企業(yè)來分擔(dān)，建立三方共擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制?！?/p>

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人口與發(fā)展研究中心主任賀丹認(rèn)為，托育服務(wù)一定是要普惠或免費(fèi)的，才能起到更好促進(jìn)女性職育平衡、提升生育率的作用?！拔覀円欢ú灰呦仁袌?chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化再推普惠的老路，時(shí)間耽誤不起。應(yīng)該像養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)一樣，磚頭、床頭、人頭一起補(bǔ)，像抓學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃一樣，把普惠入托率作為核心指標(biāo)。”

張本波也認(rèn)為，政府應(yīng)完善供給體系的頂層設(shè)計(jì)，明確托育服務(wù)發(fā)展的政策取向，加大中央預(yù)算投入，采取運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、購(gòu)買服務(wù)等方式，降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，支持機(jī)構(gòu)提供普惠服務(wù)，探索通過發(fā)放家庭托育券或直接發(fā)托育補(bǔ)助，降低家庭的養(yǎng)育成本，提高家庭消費(fèi)意愿。

■ 生育支持政策需全方位“共振”

生育支持政策可分為三類，除了以托育服務(wù)為代表的配套服務(wù)政策外，還包括親職福利（時(shí)間支持）和經(jīng)濟(jì)支持政策。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)福利政策并未以生育支持為核心進(jìn)行設(shè)計(jì)，生育成本主要由家庭承接，剛剛起步的生育支持政策體系，也存在很多短板弱項(xiàng)。

拿親職福利政策來說：目前，我國(guó)對(duì)女性分娩的親職福利政策主要是產(chǎn)假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假和哺乳假等，即便是已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)支持政策，也存在落實(shí)不到位的問題。

全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任，中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)副主任王培安在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定的“符合法律規(guī)定生育子女的夫妻可以獲得延長(zhǎng)生育假的獎(jiǎng)勵(lì)”條款在實(shí)施中遭遇“不同解釋”，獎(jiǎng)勵(lì)假期間的生育津貼待遇也因此難以落實(shí)。

“建議對(duì)產(chǎn)假期限規(guī)定作出延長(zhǎng)調(diào)整，使產(chǎn)假的落實(shí)更具可操作性，也使各地區(qū)能夠比較一致的享受法定的產(chǎn)假，助力生育友好型社會(huì)的創(chuàng)建?！蓖跖喟脖硎尽?/p>

楊震提出鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，增設(shè)生育二孩三孩獎(jiǎng)勵(lì)性產(chǎn)假，并增加產(chǎn)假靈活性，允許新生兒母親視情況分散休假?！巴瑫r(shí)，從國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)定并強(qiáng)制推行男性陪產(chǎn)假，可靈活使用。”

國(guó)家醫(yī)療保障局待遇保障司副司長(zhǎng)劉娟對(duì)延長(zhǎng)產(chǎn)假提出了不同意見。她表示，應(yīng)對(duì)支持政策進(jìn)行一體化研究?！叭绻?jiǎn)單延長(zhǎng)產(chǎn)假，可能會(huì)使女職工在職業(yè)發(fā)展方面受到更大歧視，影響他們的生育意愿?！?/p>

在全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所研究員陳霞看來，女性在就業(yè)時(shí)遭受不同程度的歧視，很大程度上是由于缺乏合理的生育成本分擔(dān)機(jī)制造成的?！澳壳暗木置媸?，增加的生育保障福利（如延長(zhǎng)產(chǎn)假等)的成本完全落在了用人單位身上，這當(dāng)然容易引起對(duì)女性尤其是年輕女性的就業(yè)歧視。”她認(rèn)為政府應(yīng)在教育、醫(yī)療、職場(chǎng)友好、發(fā)放生育津貼、減免稅收等方面多管齊下，通過引入多樣化的成本分擔(dān)形式，推動(dòng)生育成本在家庭、用人單位、政府之間合理分配，舉全社會(huì)之力，共同降低生育成本。

“沒有建立完善的人口生育公共服務(wù)保障體系，是生育成本高的一個(gè)很重要的原因，建議建立我國(guó)人口與生育的公共法律服務(wù)體系，嚴(yán)格落實(shí)勞動(dòng)法、女性權(quán)益保障法等法律法規(guī)，制定和完善保障女性合法權(quán)益的配套措施，保障女性的就業(yè)、休假權(quán)力?！比珖?guó)政協(xié)委員、北京金臺(tái)律師事務(wù)所主任皮劍龍表示。

經(jīng)濟(jì)支持政策也是與會(huì)者關(guān)注的重點(diǎn)。

楊震建議實(shí)行家庭稅收減免，將3歲以下嬰幼兒照護(hù)等相關(guān)支出納入專項(xiàng)附加扣除。完善生育保險(xiǎn)制度，將覆蓋范圍從與用人單位建立了勞動(dòng)關(guān)系的職工擴(kuò)展到所有醫(yī)保參保人群，明確產(chǎn)前檢查、住院分娩和計(jì)劃生育手術(shù)三項(xiàng)基本待遇都納入醫(yī)療保險(xiǎn)。探索多種形式的育兒津貼制度、家庭教育補(bǔ)貼政策、住房?jī)?yōu)待政策等。

賀丹認(rèn)為，鞏固和完善我國(guó)的生育保障制度是一項(xiàng)重大迫切的研究任務(wù)?！皞€(gè)人認(rèn)為，我國(guó)的人口條件和國(guó)家財(cái)力，還不支持另搞一套家庭福利政策，地方的財(cái)力要引導(dǎo)到優(yōu)先完善生育保險(xiǎn)制度上來。”

對(duì)此，劉娟表示，目前生育津貼已經(jīng)占到生育保障支出的78%，為了防止對(duì)醫(yī)保基金帶來較大壓力，造成制度性的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，未來生育保險(xiǎn)的完善，將考慮與待遇條件脫鉤，即只要參保就享受生育保障待遇?！拔覀儠?huì)在政策的包容性上做一些設(shè)定?！?/p>

財(cái)政部社會(huì)保障司副司長(zhǎng)王新祥帶來一個(gè)好消息?！案鶕?jù)中央有關(guān)規(guī)定的部署，個(gè)人所得稅專項(xiàng)扣除方案已經(jīng)‘在路上’，很快就會(huì)出臺(tái)。其他和財(cái)政部相關(guān)的生育支持政策，我們也會(huì)統(tǒng)籌考慮，積極配合衛(wèi)健委、發(fā)改委、教育部等部門做好相關(guān)工作?！?/p>

■ 要精準(zhǔn)定位 不要大水漫灌

賀丹在會(huì)上談起了她在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一些問題和她對(duì)精準(zhǔn)施策問題的研判。

“一些地區(qū)在研究生育支持政策時(shí)，把政策重點(diǎn)放在鼓勵(lì)支持三孩生育上。有些人提出生育一孩是家庭的剛需，可以不用支持，有限的政策資源要重點(diǎn)用來支持二孩、三孩。這是非常值得探討的。”

在賀丹看來，在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政策條件下，走進(jìn)婚姻家庭，進(jìn)而生兒育女，已經(jīng)不是年輕人的剛需，而且一孩的養(yǎng)育體驗(yàn)直接影響二孩和三孩生育決策。

這在近年來的一系列數(shù)據(jù)上也有所體現(xiàn)——10年來，我國(guó)一孩生育水平呈現(xiàn)快速下降態(tài)勢(shì)，從2011年的0.9左右降至2020年的0.63。2020年，“90后”即當(dāng)年21-30歲的女性已婚比例為57.6%，比“80后”同期下降了12個(gè)百分點(diǎn)?！?0后”理想子女?dāng)?shù)為0的比例提高至1.7%，顯著高于“80后”和“70后”的0.3%。

“一孩生育是決定總和生育率長(zhǎng)期趨勢(shì)的基礎(chǔ)，只有生育了一孩，才有可能生育二孩及以上孩次。因此，生育支持政策應(yīng)淡化孩次概念，重點(diǎn)支持年輕人適齡婚育。”賀丹表示。

“各地在生育支持政策的認(rèn)識(shí)上確實(shí)存在這樣的誤區(qū)，過多關(guān)注二孩三孩，而我們現(xiàn)在最突出的矛盾就是一孩少，一定要認(rèn)清形勢(shì)，做出正確的政策引導(dǎo)?！比珖?guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)主任、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原主任李偉表示。

楊文莊也持相同觀點(diǎn)?！叭娑⒄吆鬄槭裁磿?huì)有一個(gè)生育小高峰？因?yàn)槎际恰?0后’在搶生。全面三孩政策后，我們的目標(biāo)人群是‘90后’‘00后’，他們目前的狀態(tài)是對(duì)三孩政策無感，兩個(gè)孩子都不在考慮范圍內(nèi)，更別說三個(gè)孩子，所以千萬不能拿全面二孩政策后的生育形勢(shì)來研判和順推未來的生育情況，一定要精準(zhǔn)施策?！?/p>

除了適齡婚育人群，賀丹還著重提到了中等收入群體，認(rèn)為他們是生育意愿轉(zhuǎn)化率最低的群體，是生育潛能最大的群體，也是生育支持政策應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的目標(biāo)人群。

數(shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)育齡婦女理想子女和打算生育子女?dāng)?shù)分別為1.92和1.73個(gè)，遠(yuǎn)高于近年實(shí)際生育水平，說明由于受外部約束，個(gè)體生育意愿未能完全實(shí)現(xiàn)。受教育程度越高的人群平均現(xiàn)有子女?dāng)?shù)與其意愿子女?dāng)?shù)的偏離越嚴(yán)重。大專以上學(xué)歷人群未實(shí)現(xiàn)的生育意愿為0.26，小學(xué)文化以下的為0.07，前者比后者高出近3倍。與此類似，非農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)就業(yè)、城鎮(zhèn)地區(qū)、東部地區(qū)女性的平均理想子女?dāng)?shù)及生育意愿的實(shí)現(xiàn)程度都更低。

“這部分中等收入人群面臨育兒焦慮更大，迫切需要針對(duì)性施策，幫助重點(diǎn)人群提升生育意愿的實(shí)現(xiàn)度?！辟R丹表示。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，無差別地發(fā)放育兒福利或者補(bǔ)貼，只會(huì)增加低收入群體生育，影響少部分生育群體的生育時(shí)間安排，對(duì)提升女性終身生育水平的影響有限。因此，與會(huì)者都認(rèn)為，精準(zhǔn)施策，避免大水漫灌是提振生育水平的當(dāng)務(wù)之急。

■ 改善生育意愿比放開生育政策更關(guān)鍵

會(huì)上，人力資源和社會(huì)保障部失業(yè)保險(xiǎn)司副司長(zhǎng)杜剛提出了一個(gè)問題：為什么過去生育政策沒有放開的時(shí)候，有人即使被開除公職、高額罰款也要超生，現(xiàn)在全面二孩、全面三孩政策來了，卻怎么鼓勵(lì)都不生了？

“這就涉及到了一個(gè)生育意愿的問題。生育意愿強(qiáng)烈的情況下，生育政策的效果可以立竿見影。一旦生育意愿轉(zhuǎn)弱，生育政策的效應(yīng)也會(huì)遞減。這也是此前二孩全面放開后，沒有出現(xiàn)預(yù)料中的生育率大幅提升現(xiàn)象的根本原因。從這個(gè)意義上來說，改善生育意愿比放開生育政策更關(guān)鍵。”賀丹表示。

在李偉看來，過去在農(nóng)業(yè)社會(huì)，大家普遍有“人多好辦事”的思想，生兒育女能幫干農(nóng)活還能防老，帶有宗族和孝悌色彩，兒孫滿堂就是“人生贏家”。而今時(shí)代變遷，養(yǎng)育孩子的成本和資源早已不可同日而語，很多年輕人認(rèn)為生養(yǎng)一兩個(gè)孩子所能享受到的天倫之樂抵消不了要付出的代價(jià)，生兒育女的動(dòng)機(jī)也就發(fā)生了變化。

如今生育率下降已成為世界級(jí)現(xiàn)象。從實(shí)際情況看，隨著生育年齡不斷推遲，晚育現(xiàn)象更加普遍，尤其是三孩生育年齡未來可能繼續(xù)提高。無論從醫(yī)學(xué)角度還是從家庭角度看，高齡生育多孩的家庭壓力顯而易見，這對(duì)促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育、家庭撫養(yǎng)等提出新挑戰(zhàn)。

對(duì)此，與會(huì)人員表示，若將生育配套政策看作“蓄水池”，生育意愿就是“池中之水”。光靠政策放開，提高蓄水池容量是不夠的，還要涵養(yǎng)“生育意愿”之水才行。而生育意愿的提升，需要系統(tǒng)整體的制度設(shè)計(jì)，需要全社會(huì)共同參與，通過生育、教育、住房、養(yǎng)老、就業(yè)等一系列協(xié)同政策機(jī)制的構(gòu)建和落地，最終形成覆蓋范圍更廣、對(duì)家庭更友好的軟環(huán)境，從而促進(jìn)“三孩政策”更好地落地實(shí)施。

陳霞提到了生育的社會(huì)價(jià)值問題?！拔矣X得要培養(yǎng)一個(gè)新的生育觀念，那就是生育不僅僅是個(gè)人或者家庭的事情，也是帶有社會(huì)性的，要認(rèn)識(shí)到適齡婚育對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要性?！?/p>

“雖然現(xiàn)在還沒有多少人認(rèn)為自己生孩子是為了民族的繁衍、社會(huì)的發(fā)展作貢獻(xiàn)，但實(shí)際上確實(shí)起到了這個(gè)作用，因此，政府一定要承擔(dān)起相應(yīng)的支持生育的責(zé)任，最大力度地降低生育和養(yǎng)育成本?！倍艅傉f。

在楊文莊看來，人口結(jié)構(gòu)的改善是一個(gè)長(zhǎng)久課題，需要久久為功。他特別希望全國(guó)政協(xié)能夠進(jìn)一步加強(qiáng)呼吁，在全社會(huì)營(yíng)造出適齡婚育、尊重婚姻、尊重家庭、尊重母親、兒童優(yōu)先、丈夫積極參與育兒的社會(huì)友好氛圍?！拔覀円矔?huì)會(huì)同有關(guān)部門積極落實(shí)相關(guān)政策，努力提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，降低生育養(yǎng)育教育成本，切實(shí)減輕群眾負(fù)擔(dān)，不斷提振生育水平，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展?！睏钗那f表示。