核心閱讀

《建設(shè)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》的出臺，將為在土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，開展責任人認定提供依據(jù)。開展土壤污染責任人認定，不會加重企業(yè)負擔。

□ 本報記者 郄建榮

建設(shè)用地和農(nóng)用地土壤污染了，在責任人不明確或者存在爭議的情況下，如何找出責任人？近日，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家林草局聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》(以下簡稱兩個《辦法》)給予明確。其中，《建設(shè)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》由生態(tài)環(huán)境部與自然資源部共同發(fā)布；《農(nóng)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》則由生態(tài)環(huán)境部與自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家林草局一起發(fā)布。

生態(tài)環(huán)境部土壤生態(tài)環(huán)境司有關(guān)負責人指出，兩個《辦法》的出臺，將為在土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，開展責任人認定提供依據(jù)，以進一步落實污染擔責原則。

這位負責人表示，開展土壤污染責任人認定所需的資金由相關(guān)行政主管部門依法向同級人民政府申請，不會向申請人收取任何費用。他說，開展土壤污染責任人認定不會加重企業(yè)負擔。

細化責任人認定規(guī)則

土壤污染防治法是我國開展土壤污染防治最重要的一部法律。這部法律規(guī)定，土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定。認定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定。

這位負責人說，制定實施兩個《辦法》正是依據(jù)了土壤污染防治法這一要求。“兩個《辦法》適用于行政主管部門在依法行使監(jiān)督管理職責中，對建設(shè)用地和農(nóng)用地土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，開展的土壤污染責任人認定活動。”他表示，這是當前土壤污染責任人認定工作的重點。但是，兩個《辦法》不涉及民事糾紛責任人認定，民事糾紛責任人認定應(yīng)當依據(jù)民事法律予以確定。

這位負責人說，土壤污染責任人，是指因排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地或建設(shè)用地土壤污染，需要依法承擔土壤污染風險管控和修復責任的單位和個人。

兩個《辦法》明確，建設(shè)用地土壤污染責任人認定由建設(shè)用地所在地設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級自然資源主管部門負責；跨設(shè)區(qū)的市的建設(shè)用地土壤污染責任人認定由省級生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級自然資源主管部門負責。涉及耕地污染的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定土壤污染責任人；涉及林地、草地污染的，由林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定土壤污染責任人；其他農(nóng)用地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門按照職責分工會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定土壤污染責任人。

“需要指出的是，依據(jù)土壤污染防治法規(guī)定，土壤污染是指因人為因素導致某種物質(zhì)進入陸地表層土壤，引起土壤化學、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。”這位負責人強調(diào)，非人為因素導致的土壤相關(guān)問題不屬于土壤污染。

哪些情形屬于土壤污染責任人不明確或者存在爭議呢？《建設(shè)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》規(guī)定有三種情形，即建設(shè)用地上曾存在多個從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人的；建設(shè)用地土壤污染存在多種來源的以及法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他情形。《農(nóng)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》則規(guī)定，農(nóng)用地或者其周邊曾存在多個從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人的；農(nóng)用地土壤污染存在多種來源的以及法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他情形。

制定嚴格認定程序

兩個《辦法》提出，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務(wù)。土壤污染責任人無法認定的，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當實施土壤污染風險管控和修復。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人指出，土壤污染是一種狀態(tài)，只要污染狀態(tài)存在，土壤污染責任人就有擔責的義務(wù)。

這位負責人說，土壤污染風險管控和修復，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動。

兩個《辦法》同時規(guī)定，建設(shè)用地、農(nóng)用地及其周邊曾存在的涉及土壤污染責任的單位和個人，應(yīng)當協(xié)助開展土壤污染狀況調(diào)查。國家鼓勵涉及土壤污染責任的單位和個人之間，或者涉及土壤污染責任的多個單位和個人之間就土壤污染責任承擔及責任份額進行協(xié)商，達成協(xié)議。

兩個《辦法》特別強調(diào)，國家鼓勵任何組織和個人提供土壤污染責任人認定的有關(guān)線索。鼓勵和支持涉及土壤污染責任的單位和個人自愿實施土壤污染風險管控和修復。

就如何保障科學合理認定土壤污染責任人？生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人說，土壤污染責任人認定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，是需要在實踐中深入探索的一個難點問題。他表示，為確保科學合理認定土壤污染責任，兩個《辦法》制定了嚴格的認定程序。

根據(jù)兩個《辦法》要求，認定部門可以成立調(diào)查組開展調(diào)查，也可以指定或者委托調(diào)查機構(gòu)啟動調(diào)查。這位負責人說，調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)的主要職責是，調(diào)查污染行為，判斷污染行為與土壤污染之間的因果關(guān)系。

在調(diào)查的基礎(chǔ)上，行政機關(guān)專職人員和有關(guān)專家成立土壤污染責任人認定委員會，對調(diào)查報告進行審查，并出具審查意見，包括調(diào)查報告提出的事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分、適用法律是否正確；調(diào)查程序是否合法合規(guī)以及是否通過審查的結(jié)論。

這位負責人表示，成立土壤污染責任人認定委員會，有利于培養(yǎng)穩(wěn)定的認定隊伍，提高認定工作的水平。

不會加重企業(yè)負擔

兩個《辦法》發(fā)布后，有人擔心認為，開展責任人認定是否會加重企業(yè)負擔。對此，生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人明確表示，不會加重企業(yè)負擔。

他說，依據(jù)土壤污染防治法第七十條關(guān)于各級人民政府應(yīng)當加強對土壤污染的防治，安排必要的資金用于的事項，就包括各級人民政府及其有關(guān)部門組織實施的土壤污染狀況普查、監(jiān)測、調(diào)查和土壤污染責任人認定、風險評估、風險管控、修復等活動。這位負責人指出，兩個《辦法》明確提出，開展土壤污染責任人認定所需的資金由相關(guān)行政主管部門依法向同級人民政府申請，不得向申請人收取任何費用。

對于擬取得土地使用權(quán)的單位或個人如何盡可能避免出現(xiàn)土壤污染責任糾紛的情況？這位負責人說，土壤污染防治法及配套政策就土壤污染狀況調(diào)查做出諸多制度安排，其中包括“各類涉及土地利用的規(guī)劃和可能造成土壤污染的建設(shè)項目，應(yīng)當依法進行環(huán)境影響評價”“用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查”“土壤污染重點監(jiān)管單位生產(chǎn)經(jīng)營用地的用途變更或者在其土地使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)當由土地使用權(quán)人按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。土壤污染狀況調(diào)查報告應(yīng)當作為不動產(chǎn)登記資料送交地方人民政府不動產(chǎn)登記機構(gòu)，并報地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案。”這位負責人表示，《環(huán)境影響評價技術(shù)導則—土壤環(huán)境》(HJ964-2018)還要求開展土壤環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查。

這位負責人說，擬取得土地使用權(quán)的單位或個人可以依法向相關(guān)單位了解土壤污染狀況，以避免可能存在的土壤污染帶來后續(xù)土壤污染責任糾紛的風險。

“行政主管部門在收到土壤污染責任人認定委員會報送的調(diào)查報告及審查意見后，作出認定決定，并連同土壤污染責任人認定委員會審查意見告知相關(guān)當事人。”這位負責人說，兩個《辦法》規(guī)定，在土壤污染責任人調(diào)查、審查過程中以及作出決定前，應(yīng)當充分聽取相關(guān)當事人的陳述、申辯。相關(guān)當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當予以采納。土壤污染責任人、建設(shè)用地使用權(quán)人對土壤污染責任人認定決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。