調(diào)研背景

自1872年全球第一個國家公園在北美蠻荒的美國黃石地區(qū)建立以來，在面臨平衡資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展利用的百般考驗(yàn)和千般淬煉中，國家公園脫穎而出，成為全球最具知名度、影響力、吸引力的自然保護(hù)地模式。據(jù)不完全統(tǒng)計，五大洲現(xiàn)有國家公園1萬多處，構(gòu)成了全球自然保護(hù)地體系最具生命力的一道亮麗風(fēng)景線。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，并將其列入全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，中國特色國家公園體制建設(shè)正式起步。2015年，從三江源頭到熱帶雨林，從東北林海到西南草原，分布在全國12個省的10個國家公園體制試點(diǎn)正式設(shè)立，對生態(tài)保護(hù)管理的體制進(jìn)行探索創(chuàng)新，對自然保護(hù)地體系的分類設(shè)置進(jìn)行改革完善，開啟了符合中國國情的保護(hù)地發(fā)展的探索之路。

如今，這場為期五年的“大考”開始“交卷”，正式設(shè)立的國家公園建議名單年底前或?qū)⒐肌８髟圏c(diǎn)地的成績?nèi)绾危窟€有什么深層次的矛盾和問題？10月下旬和11月中旬，全國政協(xié)副主席李斌、何維分別帶隊，率全國政協(xié)“國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)情況”黨外委員專題視察團(tuán)赴福建、吉林，就創(chuàng)新自然資源保護(hù)體制機(jī)制、平衡保護(hù)與發(fā)展的矛盾等問題深入調(diào)查研討，為國家公園體制建設(shè)“把脈開方”。

“名正”才能“言順”

整合組建管理機(jī)構(gòu)，有序推進(jìn)確權(quán)登記，調(diào)整明晰財政體制，制定地方法規(guī)，編制總體規(guī)劃及5個專項(xiàng)規(guī)劃，建立資源保護(hù)管理機(jī)制，出臺特許經(jīng)營管理辦法，建立社區(qū)發(fā)展機(jī)制，建立社會參與機(jī)制，制定社會資金籌措辦法……自被確定為國家公園體制試點(diǎn)后，武夷山國家公園啃下一塊又一塊改革創(chuàng)新的硬骨頭，在國家有關(guān)部門進(jìn)行的驗(yàn)收評估中，得到了95.5的綜合得分，在10個國家公園體制試點(diǎn)中排名第二，被成功劃入一檔。

取得這樣的好成績，福建省林業(yè)局副局長、武夷山國家公園管理局局長林雅秋自然高興，但他也坦言，國家公園管理局局長這個“差事”不好干。“為啥？因?yàn)閲夜珗@管理局只是個正處級行政機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)力度相當(dāng)有限。”林雅秋苦笑著說。

相比于林雅秋，東北虎豹國家公園管理局局長趙利更“委屈”。“武夷山國家公園管理局即使只是正處級，好歹也是正式設(shè)置的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，而東北虎豹國家公園管理局則是在國家林草局長春專員辦加掛牌子設(shè)立，各分局也都是在市、縣林草部門或森工企業(yè)加掛牌子設(shè)立。”據(jù)趙利介紹，各級管理機(jī)構(gòu)均未增加編制和出臺“三定”方案，“一個機(jī)構(gòu)多個牌子、一套人馬多項(xiàng)職責(zé)”現(xiàn)象相當(dāng)普遍。各分局人財物均歸地方政府管轄調(diào)配，與東北虎豹國家公園管理局沒有隸屬關(guān)系，嚴(yán)重影響國家公園建設(shè)管理日常工作的開展。

除了沒有明確的機(jī)構(gòu)屬性，國家公園中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任也并不明晰。武夷山國家公園園區(qū)建設(shè)以省級財政投入為主，中央財政對武夷山國家公園的投向主要以環(huán)境治理為主，沒有國家公園專項(xiàng)資金。現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償范圍偏窄，仍無法有效彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會成本，與區(qū)內(nèi)群眾的期望有較大差距。由于目前中央層面未建立統(tǒng)一的國家公園財政資金科目和順暢的資金投入渠道，東北虎豹國家公園建設(shè)的資金渠道未整合，多頭申報、多部門管理問題依然存在，導(dǎo)致資金統(tǒng)籌調(diào)配難度大、資金使用效率低下。加之地方政府財政能力有限，多渠道多元化的投融資模式尚未建立，尚不能形成對中央財政的有效補(bǔ)充。

“建立集中統(tǒng)一的管理體制是國家公園體制改革的重點(diǎn)，是保障國家公園建設(shè)的基礎(chǔ)。應(yīng)進(jìn)一步完善管理體制，科學(xué)設(shè)置國家公園管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范組建國家公園管理局和各分局，提高級別偏低的國家公園機(jī)構(gòu)級別，彰顯國家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位。同時，建議在中央層面建立健全統(tǒng)籌推進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)體制，成立國家公園體制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)國家公園體制建設(shè)。”全國政協(xié)常委、國家林業(yè)和草原局副局長劉東生表示。

在全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原主任李偉看來，建立國家公園體制，反映的是國家意志，體現(xiàn)的是社會公益，國家層面應(yīng)給予必要的資金支持。他建議明確國家公園中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，設(shè)立國家公園中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)和中央財政專項(xiàng)資金，理順資金下?lián)芮溃Ｕ蠂夜珗@保護(hù)、運(yùn)行和管理。

在吉林省和福建省召開的座談會上，還有多位委員談到了為國家公園立法的重要性。

全國政協(xié)常委，臺盟中央常委、吉林省人大社會建設(shè)委員會主任委員王天戈提到，雖然武夷山率先通過了國家公園條例，但在條例實(shí)施、修訂完善等過程中，缺乏上位法支撐。此外，國家層面對不同管控分區(qū)的細(xì)化管控要求還不十分明確，核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)內(nèi)，分別有哪些具體行為是可以允許的，哪些行為是明確禁止的，監(jiān)管部門的督察依據(jù)是什么等等，這些問題的答案都不明朗，制約了國家公園的建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。

“應(yīng)站在推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的高度，加快推進(jìn)國家公園立法，用法律形式確立國家公園的功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則，合理劃定中央與地方職責(zé)，解決國家公園保護(hù)、管理工作無直接對應(yīng)法規(guī)的問題。”全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所資源生態(tài)與生物資源研究室主任閔慶文表示。

“同時，應(yīng)整合區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林草、森林公安等部門的資源環(huán)境執(zhí)法力量，組建資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。”全國政協(xié)常委，黑龍江省政協(xié)副主席、民盟黑龍江省委會主委趙雨森說。

是“老生常談”卻不能不談

一談到生態(tài)保護(hù)，就不能回避其與民生改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生的矛盾問題，在國家公園建設(shè)方面，這一矛盾尤為突出。

武夷山國家公園既有以優(yōu)質(zhì)森林生態(tài)系統(tǒng)和獨(dú)特自然景觀為代表的綠水青山，同時又有以茶葉、旅游產(chǎn)業(yè)為代表的金山銀山。在試點(diǎn)以前，保護(hù)綠水青山和發(fā)展金山銀山之間的矛盾比較嚴(yán)重，毀林種茶、不規(guī)范的旅游開發(fā)等只要金山銀山不要綠水青山的破壞行為時有發(fā)生。試點(diǎn)以后，通過嚴(yán)格管控與創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的方式，逐步走上了既要金山銀山也要綠水青山、綠水青山就是金山銀山的可持續(xù)路徑。但是，當(dāng)毛竹市場價格回暖、茶葉行情低迷時，補(bǔ)償資金或措施與收益預(yù)期的差距拉大后，保護(hù)與發(fā)展的矛盾又有可能再突顯，保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)的可持續(xù)性仍面臨挑戰(zhàn)。

而在東北虎豹國家公園，保護(hù)與發(fā)展的矛盾更為“激烈”。

國家公園概念提出后，吉林省的一些地方政府和老百姓將國家公園片面理解為“吸金”招牌，以為劃入?yún)^(qū)域就可以獲得生態(tài)補(bǔ)償，未經(jīng)過科學(xué)論證就將較大國土面積劃入國家公園范圍。以琿春市為例，其可利用的連片土地僅占全市總面積的1.5%，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)170余個項(xiàng)目被叫停，財政收入大幅減少。國家公園試點(diǎn)實(shí)施后，原則上核心保護(hù)區(qū)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動，這就使得東北虎豹國家公園附近原本“靠山吃山”的當(dāng)?shù)卮迕駸o法再上山放牛或采蘑菇，年收入普遍下降，有的甚至下降了50%以上。

“東北虎和東北豹需要保護(hù)沒錯，但我們也要生活啊，不能因?yàn)楸Ｗo(hù)它們而讓我們生活水平下降。”

“不讓牛上山，牛就不能散養(yǎng)了，那政府是不是應(yīng)該提供場地和設(shè)備，組織大家圈養(yǎng)？總要解決我們的實(shí)際困難啊！”

視察團(tuán)到達(dá)琿春市春化鎮(zhèn)上草帽村時，村民們紛紛抱怨。

“建設(shè)國家公園，其根本目的是滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此，在推進(jìn)國家公園建設(shè)過程中，要始終堅持以人民為中心，注重探索‘綠水青山’轉(zhuǎn)變?yōu)椤鹕姐y山’的有效機(jī)制，處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。”全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任，原國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示。他提出，圍繞綠色食品深加工、生態(tài)康養(yǎng)等綠色產(chǎn)業(yè)，用活用足東北振興各項(xiàng)政策扶持，將資源環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)勢，著力提升地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。

“可以考慮實(shí)行‘一村一策’，積極探索特色種養(yǎng)、合作社經(jīng)營等農(nóng)民致富路子，特別是科學(xué)評估在虎豹國家公園內(nèi)放牧對保護(hù)目標(biāo)的影響，進(jìn)而尋求能夠兼顧保護(hù)和民生的有效措施，探索建立公園與原住民的共管共建機(jī)制，不斷提升人民群眾幸福感、獲得感。”全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、九三學(xué)社中央副主席印紅說。

全國政協(xié)委員，民盟貴州省委會副主委、貴州大學(xué)林學(xué)院院長丁貴杰建議加大生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付力度，合理提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院微電子研究所副所長周玉梅則認(rèn)為，應(yīng)在法律和政策允許范圍內(nèi)，充分挖掘每個國家公園的品牌價值，將優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境和自然資源轉(zhuǎn)化為市場競爭力，有序發(fā)展高溢價的綠色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)國家公園的造血能力，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾的獲得感、幸福感。

多元籌措解資金之困

“保護(hù)第一、全民共享、世代傳承”，在國家公園建設(shè)中，如何讓百姓共享生態(tài)紅利，成為福建省人民政府施政的重大方向。

除了出臺《武夷山國家公園試點(diǎn)區(qū)財政體制方案》《社會資金籌措辦法》，福建還積極探索建立具有武夷山特色的國家公園體制、生態(tài)保護(hù)制度和綠色發(fā)展模式，在保護(hù)為先的前提下，進(jìn)一步探索特許經(jīng)營。今年6月22日，福建省政府辦公廳印發(fā)《武夷山國家公園特許經(jīng)營管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了國家公園內(nèi)特許經(jīng)營總體要求、特許經(jīng)營范圍、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營者主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任等內(nèi)容。

《辦法》明確，特許經(jīng)營目錄清單由武夷山國家公園管理局會同所在地縣（市、區(qū)）人民政府研究提出，經(jīng)武夷山國家公園體制試點(diǎn)工作聯(lián)席會議審定后，向社會公布。特許經(jīng)營期限一般為5年，最長不超過10年。《辦法》施行前在國家公園內(nèi)已實(shí)施且協(xié)議期限未滿的九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等特許經(jīng)營項(xiàng)目，繼續(xù)履行原特許經(jīng)營協(xié)議，實(shí)行目錄管理。

而關(guān)于原住民的“共享性”政策，記者也注意到這樣的表述———鼓勵和引導(dǎo)符合條件的國家公園范圍內(nèi)和毗鄰社區(qū)的原住居民、生態(tài)移民參與特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)。探索多渠道多元化的投融資模式，積極吸納社會資本、金融資本參與國家公園特許經(jīng)營，委員們將之稱為可以推廣的武夷山國家公園發(fā)展范本。

“還是覺得參與進(jìn)來的企業(yè)比較少，資金量不大。”林雅秋坦言。

來自企業(yè)的全國政協(xié)委員、輝瑞投資有限公司資深顧問馮丹龍給他提出了中肯的建議：“很多大企業(yè)每年都會有固定的公益類支出比例，但企業(yè)不會直接和項(xiàng)目對接，比如說直接把錢打到國家公園的賬戶，而是要通過正規(guī)的公益組織來完成捐贈。建議探索成立國家公園基金委員會，統(tǒng)一接受社會捐贈，進(jìn)一步擴(kuò)大資金來源渠道，調(diào)動全社會力量廣泛參與國家公園建設(shè)。”

全國政協(xié)委員、中國礦業(yè)大學(xué)（北京）原副校長姜耀東一再強(qiáng)調(diào)多元化資金保障機(jī)制中財政投入的主體作用。“一定要建立起中央財政投入為主的資金渠道，加大中央投資規(guī)模，保障國家公園的保護(hù)、運(yùn)行和管理。在確保國家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性前提下，探索多渠道多元化投融資模式，加快研究出臺國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補(bǔ)償?shù)确绞浇M向補(bǔ)償關(guān)系。同時，要將國家公園建設(shè)和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。”

全國政協(xié)委員，民革河北省委會副主委、北京2022年冬奧會和冬殘奧會組織委員會規(guī)劃建設(shè)發(fā)展部副部長沈瑾建議地方政府積極對接國家發(fā)展改革委、自然資源部、國家林草局等主管部門，在研究編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃，城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等國土空間規(guī)劃，東北虎豹國家公園總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃時，統(tǒng)籌考慮國家公園建設(shè)管理與守邊固邊、對外開放、脫貧攻堅等各項(xiàng)國家戰(zhàn)略有效銜接，妥善處理好保護(hù)與發(fā)展、當(dāng)前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，合理優(yōu)化國家公園邊界范圍和功能分區(qū)，為地方發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活預(yù)留一定空間。

科研建設(shè)要成為“重頭戲”

10月26日，視察團(tuán)來到東北虎豹公園國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，通過大屏幕觀看由放置在保護(hù)區(qū)內(nèi)的監(jiān)測設(shè)備錄制到的東北虎、東北豹等動物的活動情況。

“你們看，這是前幾天錄到的影像，正在鏡頭前通過的是編號為44號的東北虎。”實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人馮利民向大家介紹道。

雖然一直沒有和東北虎豹真正“面對面”，但馮利民通過監(jiān)測設(shè)備已經(jīng)能做到“識紋辨虎”，用科技來監(jiān)測和保護(hù)野生動物棲息地，點(diǎn)亮東北虎豹回家的路，已經(jīng)成為他主要的工作方式。

此前，國家林業(yè)局依托北京師范大學(xué)成立東北虎豹監(jiān)測與研究中心，運(yùn)用通信網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星遙感與無人飛機(jī)、視頻與生態(tài)要素自動采集、振動光纖與人工智能識別、大數(shù)據(jù)挖掘與云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建一張全域覆蓋、實(shí)時高效的天地空一體化監(jiān)測體系，并于2019年12月在東北虎豹國家公園5000平方公里虎豹密集活動區(qū)域完成了中試建設(shè)。

這個監(jiān)測體系分為野外信息采集、實(shí)時傳輸、數(shù)據(jù)分析處理三層架構(gòu)，不僅可以完成紅外野保相機(jī)圖像和高清視頻的實(shí)時回傳，土壤、水質(zhì)、空氣等傳感器的生態(tài)因子采集回傳，還可以實(shí)現(xiàn)森林防火和道路卡口監(jiān)控影像的實(shí)時傳送，以及實(shí)時查詢護(hù)林員巡護(hù)軌跡，實(shí)現(xiàn)護(hù)林員視頻或語音實(shí)時對講等，實(shí)現(xiàn)了“看得見虎豹、管得住人”。

截至2019年底，這套監(jiān)測系統(tǒng)已經(jīng)獲取和識別超過4000次東北虎、東北豹和100多萬次梅花鹿等野生動物活動，及自然資源監(jiān)測影像。監(jiān)測系統(tǒng)顯示：現(xiàn)在虎豹種群恢復(fù)喜人，試點(diǎn)期間每年都有多個新繁殖的虎豹幼崽出生，虎豹家族逐漸開始“人丁”興旺。

相比于東北虎豹國家公園，武夷山國家公園在科技應(yīng)用方面稍顯滯后。

“武夷山國家公園被譽(yù)為‘鳥的天堂’‘蛇的王國’‘昆蟲的世界’，但鳥類有多大的量，各種蛇類的特性是什么，昆蟲究竟有多少種，這些都需要具化。要完成這個任務(wù)在很大程度上需要科技支撐。”全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任陳利頂表示。

全國政協(xié)委員、農(nóng)工黨陜西省委會副主委、西北農(nóng)林科技大學(xué)校長助理強(qiáng)霍學(xué)喜也強(qiáng)調(diào)了研發(fā)體系建設(shè)。“生態(tài)系統(tǒng)都是較為脆弱的，武夷山國家公園應(yīng)運(yùn)用移動互聯(lián)網(wǎng)(5G)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測、智慧監(jiān)管和災(zāi)害預(yù)測預(yù)警，推動林草國家公園治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。”

“以科技監(jiān)測為基礎(chǔ)，同時為生態(tài)保護(hù)注入文化的力量，讓支持國家公園建設(shè)成為全社會廣泛共識和自覺行動，是國家公園建設(shè)發(fā)展的必由之路。”閔慶文表示。