落實中央“過緊日子”要求——

各地政府強化預(yù)算績效目標管理

經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 董碧娟

全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點和突破口。當前，在中央財政的推動下，各地積極探索預(yù)算績效管理改革，預(yù)算績效管理制度和組織體系初步建立，績效管理的范圍和層次不斷拓展。但是，在地方預(yù)算績效管理改革的豐富實踐中，難題和挑戰(zhàn)一直如影隨形，個別地區(qū)進展緩慢等問題突出，把每一分錢都花到刀刃上變得更為關(guān)鍵。

近期，多地預(yù)算績效管理改革又有新動作：北京出臺市級部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理辦法；遼寧啟動對下級政府財政運行綜合績效評價試點工作；江蘇省常州市出臺市級部門預(yù)算績效目標管理暫行辦法……在政府“過緊日子”的背景下，各地預(yù)算績效管理改革步子更快更實了。當這項改革不斷深入，有哪些新的挑戰(zhàn)？該如何更好發(fā)力？針對這些問題，經(jīng)濟日報記者采訪了相關(guān)專家學(xué)者。

擴面加力更規(guī)范

“2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，這項改革事關(guān)全局，影響重大。財政部門積極深化預(yù)算績效管理改革，按照戰(zhàn)略規(guī)劃有序推進，取得了預(yù)期成果。”中國人民大學(xué)政策科學(xué)研究中心主任俞明軒表示，目前在中央部門和省級層面已基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，在市縣層面也初步打下預(yù)算績效管理基礎(chǔ)，并繼續(xù)向縱深推進。

從近期各地實踐看，預(yù)算績效管理的覆蓋面更廣了。例如，北京明確提出市級部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理機制的監(jiān)控范圍涵蓋市級部門一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的所有項目支出。遼寧將省本級305個部門預(yù)算項目和省對下轉(zhuǎn)移支付項目全部納入績效運行監(jiān)控，而且首次探索將省本級559個部門整體績效目標納入績效運行監(jiān)控范圍。

一些地方還將績效管理范圍逐步向政府投資基金、政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作(PPP)項目、政府性融資擔保機構(gòu)等領(lǐng)域延伸。比如，四川已出臺非義務(wù)教育學(xué)校(食堂、宿舍)、市政領(lǐng)域(污水、垃圾、道路、停車場)PPP項目績效評價指標指引。

各地在績效評價結(jié)果運用上也不斷加力。例如，寧波鄞州區(qū)對上年度重點評價項目中評價結(jié)果相對較好的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，2020年預(yù)算優(yōu)先保障；評價結(jié)果相對一般的企業(yè)上市補助項目、律師服務(wù)業(yè)補助項目，2020年預(yù)算削減率分別為32.7%、36%。

“在中央財政的推動下，各地積極探索預(yù)算績效管理改革，預(yù)算績效管理制度和組織體系初步建立，績效管理的范圍和層次不斷拓展。”中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任王澤彩表示，部分地方在事前績效評估、第三方績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用，以及績效評價與績效工資掛鉤等方面積累了成功經(jīng)驗。

深度精度有待提升

值得注意的是，在地方預(yù)算績效管理改革的豐富實踐中，難題和挑戰(zhàn)一直如影隨形。10月份，黑龍江省財政廳發(fā)布的《關(guān)于2019年度扶貧項目資金績效評價有關(guān)情況的通報》就反映出了一些共性問題。例如，該通報指出，項目評價指標值填報不完整、不準確，項目績效指標設(shè)定不合理，個別建設(shè)類項目未設(shè)置反映建設(shè)內(nèi)容、時效、成本和效益的指標等。對此，王澤彩認為，目前地方預(yù)算績效管理工作進展不均衡，個別地區(qū)進展緩慢。

俞明軒表示，目前在各地的預(yù)算績效管理改革過程中還存在一些難點，如績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分，績效評價的激勵與約束力不強；預(yù)算績效管理與評價人員的專業(yè)勝任能力有待加強；亟待建立健全預(yù)算績效信息公開機制等。

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，各級財政部門要加強新增重大政策和項目預(yù)算審核，必要時可以組織第三方機構(gòu)獨立開展績效評估，審核和評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。當前，第三方機構(gòu)在參與績效評價時存在評價質(zhì)量參差不齊、工作人員專業(yè)性有待提升等問題。

一位地方財政部門負責績效評價管理的工作人員告訴記者：“目前，勝任績效管理咨詢服務(wù)的社會機構(gòu)數(shù)量少，對績效評估、績效目標審核、績效評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)智力協(xié)助能力不足。同時，當?shù)貐⑴c績效管理并能夠發(fā)揮作用的專家數(shù)量有限，難以充分滿足各參與方獲得理論和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的需求。”

合力增強改革實效

怎樣才能進一步提高預(yù)算績效管理改革的“績效”？伴隨著實踐不斷拓展，業(yè)內(nèi)人士的思考也更加深入。在近期舉辦的“2020中國高質(zhì)量預(yù)算績效評價論壇”上，財政部監(jiān)督評價局局長郜進興表示，在目前財政收支矛盾突出的背景下，把每一分錢都花到刀刃上變得尤為關(guān)鍵。財政部高度重視預(yù)算績效評價工作，將從健全績效評價法規(guī)制度體系、優(yōu)化績效評價工作機制、推動績效自評提質(zhì)擴面、探索建立第三方機構(gòu)監(jiān)管體系等多個角度推進績效評價工作長足發(fā)展。“績效評價工作任重道遠，要善于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，以高度的責任感和使命感扎實推進績效評價工作。”郜進興說。

北京國家會計學(xué)院院長秦榮生認為，全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點和突破口。尤其是在新冠肺炎疫情期間，落實中央“過緊日子”的要求，使得預(yù)算績效管理的重要性更加凸顯。

設(shè)立科學(xué)精準的績效目標是績效評價工作的一大難點。專家認為，與績效目標本身相比，更重要的是編制績效目標的工作機制。“機制決定績效目標質(zhì)量。”財政部預(yù)算評審中心副主任劉文軍表示，要落實部門績效目標編制主體責任；建立財政部門、業(yè)務(wù)部門、專業(yè)機構(gòu)聯(lián)動機制；建立部門內(nèi)部決策層與工作層、規(guī)劃財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門、項目負責人與分項目負責人協(xié)同互動機制。同時，還應(yīng)建立績效目標編制與項目庫建設(shè)結(jié)合機制。

面對不斷增長的業(yè)務(wù)需求，第三方機構(gòu)也應(yīng)加緊修煉內(nèi)功。大華會計師事務(wù)所主任會計師梁春認為，第三方機構(gòu)需要進一步從機構(gòu)設(shè)置、人員配備和運行管理等方面構(gòu)建強有力的組織保障體系，從服務(wù)規(guī)程、績效指標等方面構(gòu)建起專業(yè)標準體系，進一步增強預(yù)算績效管理咨詢服務(wù)效果。

王澤彩認為，加強績效評價能力建設(shè)是一項長期的、復(fù)雜的、專業(yè)化程度較高的基礎(chǔ)性系統(tǒng)工程，既要培育、引導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展獨立第三方評價機構(gòu)，也要打造好預(yù)算績效評價的統(tǒng)一“度量衡”；既要加快實施項目全生命周期績效評價管理，夯實預(yù)算績效評價流程設(shè)計與基礎(chǔ)再造，也要強化預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。