今天是慈善法實(shí)施的第四個(gè)年頭。

這四年里，全國(guó)登記或認(rèn)定的慈善組織有8663家，有公開(kāi)募捐資格的慈善組織3106家；設(shè)立的慈善信托有446單，慈善信托的規(guī)模達(dá)到323,199.44 萬(wàn)元。

這四年里，民政部為貫徹落實(shí)慈善法，出臺(tái)了《慈善組織認(rèn)定辦法》、《慈善組織信息公開(kāi)辦法》、《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》、《慈善信托管理辦法》、《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》、《關(guān)于慈善組織年度活動(dòng)支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》，遴選了20家互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息發(fā)布平臺(tái)。

這四年里，互聯(lián)網(wǎng)迅速地覆蓋到每一個(gè)行業(yè)，慈善領(lǐng)域也不例外。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2019年，全國(guó)共有108.76億人次點(diǎn)擊、關(guān)注和參與互聯(lián)網(wǎng)慈善活動(dòng)，比2018年增長(zhǎng)了28.6%。民政部指定的20家互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息平臺(tái)，募集善款總額超過(guò)54億元，互聯(lián)網(wǎng)慈善已經(jīng)成為慈善事業(yè)新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)公益也已經(jīng)深入人心，用互聯(lián)網(wǎng)的方式募集資金、開(kāi)展活動(dòng)，是目前中國(guó)公益慈善的常態(tài)。

慈善法實(shí)施的四年里，也有很多引起廣泛關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)事件：羅爾事件、輕松籌和水滴籌的個(gè)人求助問(wèn)題、吳花燕事件、春蕾計(jì)劃事件、疫情期間的武漢紅會(huì)、壽光蔬菜捐贈(zèng)等，這些點(diǎn)點(diǎn)滴滴都在塑造中國(guó)公益樣貌。

2020年7月18日，為深入了解慈善法實(shí)施情況，解決法律實(shí)施中存在的主要問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)依法改進(jìn)慈善工作，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)慈善法執(zhí)法檢查。全國(guó)人大常委會(huì)慈善法執(zhí)法檢查組分赴山西、遼寧、江蘇、浙江、陜西、寧夏6個(gè)省區(qū)進(jìn)行檢查，同時(shí)委托北京、黑龍江、安徽、湖南、廣東、四川、云南7個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)分別對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)慈善法實(shí)施情況進(jìn)行檢查。

作為一個(gè)長(zhǎng)期專(zhuān)職從事慈善領(lǐng)域法律實(shí)務(wù)的律師，見(jiàn)證了慈善法實(shí)施的四年，也參與了慈善法的相關(guān)法律實(shí)務(wù)的工作，聽(tīng)到了來(lái)自慈善組織、政府部門(mén)、捐贈(zèng)人等對(duì)慈善法的一些想法和意見(jiàn)，處理過(guò)一些矛盾和糾紛，參與過(guò)民政部門(mén)的一些慈善法執(zhí)法工作，也參加過(guò)行業(yè)內(nèi)的關(guān)于慈善法的座談、沙龍和論壇。在慈善法實(shí)施四周年之際，我談?wù)剬?duì)慈善法的感受和體會(huì)，也提提具體的建議。

慈善法是進(jìn)步還是退步？

行業(yè)里一直有討論慈善法是進(jìn)步還是退步的聲音。我覺(jué)得討論進(jìn)步還是退步，很多時(shí)候都是在盲人摸象：有的人摸到了大腿，就說(shuō)大象是一根柱子；有的人摸到了身體，說(shuō)大象是一堵墻；有人的摸到了牙齒，說(shuō)大象是一雙筷子。在慈善法領(lǐng)域也是如此，站在不同的立場(chǎng)，解決不同問(wèn)題，就會(huì)對(duì)慈善法有好或者不好的感受，然后得出進(jìn)步或是退步的結(jié)論，無(wú)論進(jìn)步還是退步的聲音，對(duì)于我們構(gòu)建起慈善法的全貌是有價(jià)值的。

8月中旬，我跟隨北京市人大第四組做蹲點(diǎn)調(diào)研。在調(diào)研中，有慈善組織反饋道：“因?yàn)榇壬品ǖ膶?shí)施，我們和捐贈(zèng)人的溝通成本降低了。因?yàn)橹苯诱f(shuō)我們是慈善組織，對(duì)方查詢慈善法就可以了?！币灿写壬平M織反饋說(shuō)：“慈善法實(shí)施后，慈善活動(dòng)在法律上有保障了，這對(duì)于中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展是有積極的促進(jìn)作用的”。

在我看來(lái)，慈善法實(shí)施，對(duì)于推動(dòng)提高依法慈善的意識(shí)是大有幫助的。在沒(méi)有慈善法之前，慈善組織的法律意識(shí)并不強(qiáng)，面對(duì)眾多不確定的風(fēng)險(xiǎn)。慈善法實(shí)施的這四年來(lái)，慈善組織都高度認(rèn)識(shí)到依法行善的重要性，并且也積極地去學(xué)習(xí)慈善相關(guān)的法律法規(guī)政策。社會(huì)公眾在質(zhì)疑慈善組織的時(shí)候，也會(huì)引用慈善法的規(guī)定來(lái)重新審視慈善組織。慈善法以及配套規(guī)章的實(shí)施，為慈善組織的業(yè)務(wù)開(kāi)展提供了指導(dǎo)，對(duì)活動(dòng)支出和管理費(fèi)用進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和松綁，為慈善組織信息公開(kāi)指明了方向。但是，慈善法實(shí)施的四年里，還是有很多不足的。

慈善法是慈善事業(yè)的促進(jìn)法

慈善法第一條開(kāi)宗明義——“為了發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚(yáng)慈善文化，規(guī)范慈善活動(dòng)，保護(hù)慈善組織、捐贈(zèng)人、志愿者、受益人等慈善活動(dòng)參與者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，共享發(fā)展成果?！眹?guó)家制定慈善法，本質(zhì)上就是要促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的。但是在促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，也要進(jìn)行規(guī)范。立法的目的很美好，但是這四年以來(lái)，效果并沒(méi)有像期待的那么好。

比如關(guān)于慈善組織認(rèn)定的問(wèn)題，慈善法實(shí)施了四周年，但是進(jìn)行慈善組織認(rèn)定或登記的才8000多家。慈善法規(guī)定社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體可以認(rèn)定為慈善組織，但這一條基本上在各省都難于落地。慈善組織認(rèn)定的問(wèn)題，在立法當(dāng)初就存在一個(gè)BUG（在慈善法頒布后、實(shí)施前這一期間登記的社會(huì)組織如何認(rèn)定為慈善組織）。慈善組織作為慈善法設(shè)置的一類(lèi)組織，并沒(méi)有我們期待的那樣重要，也不像我們期待的那樣對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)吸引力，或者在整個(gè)慈善機(jī)制設(shè)置當(dāng)中有優(yōu)勢(shì)。

比如關(guān)于慈善信托的問(wèn)題，并沒(méi)有期待的那樣廣泛的、有規(guī)模的開(kāi)展。慈善組織在慈善信托當(dāng)中沒(méi)有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，信托公司也沒(méi)有期待的那樣去開(kāi)展慈善信托。慈善信托稅收政策也無(wú)法落地，導(dǎo)致慈善信托又衍生了一系列棘手的問(wèn)題：慈善組織作為慈善信托的委托人，如何認(rèn)定公益支出的問(wèn)題；捐贈(zèng)人捐贈(zèng)設(shè)立慈善信托公益性捐贈(zèng)票據(jù)問(wèn)題等。

比如關(guān)于慈善募捐、個(gè)人求助的問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題是這四年來(lái)爭(zhēng)議和討論最多的問(wèn)題。什么是定向募捐？定向募捐的對(duì)象是誰(shuí)？這些問(wèn)題在立法上以及后續(xù)的部門(mén)規(guī)章中并不明確，導(dǎo)致在執(zhí)行的時(shí)候，存在很多的障礙和矛盾的地方：校友屬不屬于特定對(duì)象？上市公司員工是否屬于特定對(duì)象？在互聯(lián)網(wǎng)募捐的情境中，在網(wǎng)站和微信公眾號(hào)發(fā)布慈善組織銀行賬戶是否屬于公開(kāi)募捐？非指定互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺(tái)發(fā)布了募捐信息，有什么法律責(zé)任？指定互聯(lián)網(wǎng)募捐信息發(fā)布平臺(tái)屬于什么法律性質(zhì)？將個(gè)人求助排除在慈善法之外，引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題更加嚴(yán)重，個(gè)人求助沒(méi)有規(guī)制，公眾的愛(ài)心被消遣，被過(guò)度地綁架。個(gè)人求助殺熟的模式，讓公眾直接對(duì)慈善產(chǎn)生抵觸的心理等等。

沒(méi)有完美的法律

只有不斷健全和完善的制度

任何法律政策，都不可能是完美，法律政策的制定，都是各種考慮和博弈的結(jié)果，政府作為政策的制定者，也在充分了解社會(huì)的變化，人民的需求。慈善領(lǐng)域政策也是如此，我們不能苛求一部完美的慈善法，去解決所有的問(wèn)題。法律政策，都是在不斷回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之中生長(zhǎng)的，慈善法只有短短的四年時(shí)間，也需要給他時(shí)間和養(yǎng)料去生長(zhǎng)。

在慈善法實(shí)施四周年之際，在全國(guó)人大常委會(huì)慈善法執(zhí)法檢查的期間，我也從實(shí)務(wù)角度提出十個(gè)進(jìn)一步貫徹落實(shí)慈善法的建議。

第一，進(jìn)一步完善慈善組織的架構(gòu)設(shè)計(jì)。慈善組織作為慈善法規(guī)定的主體，在實(shí)踐中并沒(méi)有享受太多的優(yōu)惠和福利，慈善組織并沒(méi)有變成社會(huì)組織積極靠攏的組織屬性。我建議，在機(jī)制上應(yīng)當(dāng)給予更多慈善組織相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)和便利。比如，在免稅資格、公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的獲得上，如果已經(jīng)被認(rèn)定為慈善組織的，就不要搞多重的認(rèn)定了。在慈善組織認(rèn)定上，財(cái)政、稅務(wù)、民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)打通，民政部門(mén)對(duì)慈善組織的認(rèn)定，稅務(wù)、財(cái)政部門(mén)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)可。不要每一個(gè)部門(mén)自己搞一套標(biāo)準(zhǔn)，這樣對(duì)慈善組織工作壓力實(shí)在太大，對(duì)各部門(mén)的壓力也實(shí)在太大。

第二，加強(qiáng)行業(yè)聯(lián)合，發(fā)揮行業(yè)組織作用。慈善法第十九條規(guī)定了行業(yè)組織的作用和價(jià)值，要反映行業(yè)訴求，推動(dòng)行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。但是慈善法實(shí)施的四年里，行業(yè)組織并不能發(fā)揮太大的作用。在一些關(guān)鍵的社會(huì)事件中，沒(méi)有行業(yè)組織出來(lái)發(fā)聲，激濁揚(yáng)清；在一些法律政策制定方面，限于機(jī)制設(shè)定，行業(yè)組織也沒(méi)有能很好地去反應(yīng)行業(yè)訴求，推動(dòng)行業(yè)交流。慈善法進(jìn)一步的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)去推動(dòng)行業(yè)聯(lián)合，讓行業(yè)組織更有擔(dān)當(dāng)?shù)厝コ袚?dān)行業(yè)責(zé)任。

第三，考慮取消公開(kāi)募捐資格的限制。慈善組織，作為一個(gè)募集社會(huì)資金，開(kāi)展慈善活動(dòng)的組織，募捐應(yīng)當(dāng)是其天然的權(quán)利。但是礙于以前募捐的一些亂象，慈善法設(shè)定這個(gè)門(mén)檻有一定的考慮。但是，在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展的時(shí)代里，設(shè)定公募和非公募的價(jià)值，真的應(yīng)該要好好反思。尤其是這次疫情之后，眾多組織、校友會(huì)、個(gè)人在微信、微博、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行募捐活動(dòng)，依照慈善法的規(guī)定，這些都是違法的。那么民政部門(mén)如何處理？該不該執(zhí)法處罰？很多愛(ài)心人士在救助募捐的過(guò)程中被告知這是違法的，這嚴(yán)重違反了社會(huì)常識(shí)。我覺(jué)得在任何時(shí)候，法律都不應(yīng)該違背社會(huì)常識(shí)。但是，現(xiàn)在公募和非公募的設(shè)定，在很多場(chǎng)合中，都是違反常識(shí)的。此外，由于公募和非公募的設(shè)定，導(dǎo)致了很多定向募捐的操作難題，讓慈善執(zhí)法和慈善組織無(wú)所適從。

第四，如果不能取消公募和非公募限制的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確定向募捐當(dāng)中特定對(duì)象的范圍和定義。民政部門(mén)結(jié)合立法機(jī)關(guān)的解釋?zhuān)崂沓鰧?shí)踐中若干典型的可以認(rèn)定為定向募捐的情形，為各地民政部門(mén)的監(jiān)管執(zhí)法工作提供更加明確的依據(jù)，也為不具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織依法開(kāi)展定向募捐提供指引。例如，特定關(guān)系可以包括法人或非法人組織的發(fā)起人、理事會(huì)成員、會(huì)員的員工。對(duì)于學(xué)校性質(zhì)的慈善組織，也可以包括學(xué)校員工、在校生和校友。對(duì)于社區(qū)性質(zhì)的慈善組織，可以包括社區(qū)范圍內(nèi)的居民。

第五，完善稅收優(yōu)惠政策，慈善組織收入均應(yīng)當(dāng)予以免稅。慈善組織的宗旨和業(yè)務(wù)，都是開(kāi)展慈善活動(dòng)，其財(cái)產(chǎn)為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人，均不得分紅和分配，也不得侵占、挪用或侵吞。根據(jù)目前稅法以及相關(guān)配套政策的相關(guān)規(guī)定，慈善組織免稅的范疇僅限于捐贈(zèng)，政府補(bǔ)助、銀行存款利息免稅，保值增值以及其他合法收入，還需要相應(yīng)的繳納企業(yè)所得稅。這個(gè)并不合理。慈善法第七十九條規(guī)定，慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠。那么在稅法相關(guān)規(guī)定當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)予以配套和落實(shí)，2009年，財(cái)政部、稅務(wù)總局制定的《關(guān)于非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》應(yīng)當(dāng)修訂了。

第六，進(jìn)一步暢通非貨幣捐贈(zèng)的路徑。根據(jù)慈善法第三十六條規(guī)定，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)包括貨幣、實(shí)物、房屋、有價(jià)證券、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等有形和無(wú)形財(cái)產(chǎn)。目前對(duì)于房屋、有價(jià)證券，股權(quán)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)類(lèi)等捐贈(zèng)的操作規(guī)則并不明確，在實(shí)踐中相應(yīng)房屋捐贈(zèng)，股權(quán)捐贈(zèng)還存在眾多不明確和難以解決的問(wèn)題，比如關(guān)于房屋過(guò)戶的稅費(fèi)，股權(quán)捐贈(zèng)后續(xù)管理，知識(shí)產(chǎn)權(quán)定價(jià)等問(wèn)題。

第七，為慈善組織“走出去”暢通道路。疫情期間，中國(guó)慈善組織為世界抗疫也作出了突出貢獻(xiàn)。慈善組織作為第三部門(mén)，在對(duì)外交流交往，具有非常重要的價(jià)值。是講好中國(guó)故事，讓世界了解更真實(shí)的中國(guó)的一個(gè)重要的、民間化、社會(huì)化的路徑。但是，目前慈善組織“走出去”面對(duì)眾多的難題：如何走出去？政策如何配套？人員、資金、項(xiàng)目如何出去？一談到涉外就敏感的政治性問(wèn)題，這些都讓中國(guó)慈善組織“走出去”面臨諸多的障礙。

第八，明確慈善信托的稅收優(yōu)惠。慈善信托是開(kāi)展慈善活動(dòng)的一種重要方式，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)慈善信托的稅收優(yōu)惠政策，并且進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)慈善信托的規(guī)范管理，明確對(duì)慈善信托資金管理和使用的具體要求。

第九，給予慈善行業(yè)從業(yè)人員更多的鼓勵(lì)和支持。慈善事業(yè)發(fā)展，依賴(lài)于慈善從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)性。如果慈善事業(yè)從業(yè)人員薪資水平低下，就無(wú)法留住人才。人才政策上沒(méi)有相關(guān)的鼓勵(lì)和支持，也不能吸引人才。那么，這個(gè)行業(yè)從業(yè)人員水平一直上不去慈善事業(yè)的發(fā)展，也就陷入了一個(gè)惡性循環(huán)：由于慈善行業(yè)從業(yè)人員水平參差不齊，黨、政府以及民眾看不到慈善的價(jià)值，還是把慈善事業(yè)看成簡(jiǎn)單的獻(xiàn)愛(ài)心，于是慈善法律政策就越發(fā)不關(guān)注慈善人才培養(yǎng)，慈善人才就更難發(fā)展。

第十，進(jìn)一步宣傳普及慈善法。慈善法實(shí)施了四周年了，但是各政府部門(mén)，社會(huì)各界，對(duì)慈善法的學(xué)習(xí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。慈善事業(yè)是各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門(mén)的重要補(bǔ)充。但是很多政府部門(mén)都會(huì)天然地認(rèn)為慈善事業(yè)只是民政部門(mén)一家的事情，在制定相關(guān)政策的時(shí)候，也不去了解慈善法的規(guī)定。同樣，也有慈善組織并沒(méi)有很好的去學(xué)習(xí)和運(yùn)用慈善法。慈善法宣傳普及依然不夠。

以上，是我對(duì)慈善法實(shí)施四年以來(lái)的真實(shí)感受，也是基于自己的工作，對(duì)進(jìn)一步貫徹落實(shí)慈善法提十點(diǎn)實(shí)務(wù)建議。當(dāng)然我的十個(gè)建議，都是針對(duì)慈善法立法目的，立腳點(diǎn)在如何進(jìn)一步發(fā)展慈善事業(yè)。我知道，發(fā)展的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮如何規(guī)范慈善活動(dòng)，完善監(jiān)督和管理，這個(gè)是慈善法執(zhí)法檢查另一個(gè)重要問(wèn)題了。

來(lái)源：致誠(chéng)社會(huì)組織

作者：何國(guó)科

北京市致誠(chéng)律師事務(wù)所律師

北京致誠(chéng)社會(huì)組織矛盾調(diào)處與研究中心執(zhí)行主任