圖紙可有可無、“土師傅”蓋樓、建材“豐儉由人”、改擴建雜亂無章 “野蠻生長”的農(nóng)村自建房安全誰來管

▲這是山西襄汾“8·29”重大坍塌事故救援現(xiàn)場。新華社記者楊晨光攝

山西襄汾“8·29”重大坍塌事故敲響農(nóng)村自建房安全警鐘。記者近期在多地采訪了解到，多年來，農(nóng)村自建房近乎“野蠻生長”：沒有規(guī)范的施工圖紙，請的工人大多是農(nóng)村“土師傅”，對建材的選擇主要依據(jù)經(jīng)濟實力。尤其是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，一些農(nóng)村自建房變身經(jīng)營性場所，簡單隨意地改擴建，使得安全風險陡增。

然而，數(shù)量龐大的農(nóng)村自建房，目前卻處于監(jiān)管“真空地帶”：法規(guī)政策缺失、基層專業(yè)力量薄弱……汲取事故教訓，農(nóng)村自建房安全該如何保障？

無審批、無資質(zhì)、無標準：“我的地盤我做主”

2年前，山西省太原市周邊縣區(qū)的農(nóng)民劉友明，在自家宅基地上蓋起了二層樓房。“圖紙是找一個親戚設計的，就簡單畫了畫樣式。”劉友明說，周邊的房子都是小二樓，每家樣式都不一樣，他和親戚考察了幾戶之后，確定了設計圖。

沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會申請，劉友明的房子便開建了。“村里蓋房子不用申請，只要不占別人家的地就行，至于你用什么人、用什么材料，沒人管！”劉友明告訴記者。

打地基、選材、砌磚墻、澆筑……工程進行到哪一步，劉友明就請哪一行的師傅過來。“都是熟人介紹的，我們也不知道人家有沒有資質(zhì)。”劉友明說，在建房過程中，有的師傅手藝著實不行，后面的一堵墻建成后發(fā)現(xiàn)是歪的，后來又拆了重建。

建房所需的建材也是劉友明自己聯(lián)系采購的。記者在多地采訪了解到，與劉友明一樣，大多數(shù)農(nóng)民建房并沒有經(jīng)過任何申請審批，也沒有科學設計，從打地基到房屋結構、選材用料等，都是當?shù)亍巴翈煾怠被蛸Y質(zhì)不明的施工隊，根據(jù)自身經(jīng)驗和村民的建房預算來定。

60歲的王師傅是當?shù)剞r(nóng)村的一名泥匠，周圍村里誰家蓋房子，都請他過去幫忙。他20多歲時跟著師傅學了這門手藝，但從未參加過任何培訓，也沒有考過相關證書。

王師傅說，有的村民是蓋到什么程度，需要用什么工種再找?guī)煾担灰灿械氖钦垈€施工隊大包，把全流程都干下來。一般施工隊都是同時給好幾家蓋房子。

“有錢就用好的材料，沒錢就將就點。”王師傅說，房屋建材選取有一定標準，應該根據(jù)房屋結構進行精確測算，但實際上，材料的選取全憑施工人員的經(jīng)驗和村民的預算。

“鋼筋、水泥、磚等建材，不同標準有不同價格。預算少的，就用質(zhì)量一般的。比如鋼筋該用粗的，用成細的，該用5根，用上3根。”王師傅說，只要不是太離譜，施工人員一般不會有異議。房屋建成后，房主目測是否有歪斜、裂縫等情況，如果沒有，房屋就算驗收通過了。

清華大學建筑學院副教授羅德胤介紹，我國農(nóng)村基數(shù)龐大，農(nóng)房數(shù)量眾多。“農(nóng)房建設高峰期大概是在2000年左右，經(jīng)過10到20年的使用壽命，現(xiàn)在到了問題集中爆發(fā)的時候。”

再加上農(nóng)民建房攀比心理比較嚴重，房子越蓋越大，但手里的錢是有限的，“用最少的錢蓋最大的房子，相當于埋下了隱患。”羅德胤說。

記者了解到，在山西襄汾“8·29”重大坍塌事故中，坍塌房頂使用的是預制板，這種建材由于造價低、使用方便，20多年前在一些地區(qū)使用廣泛，當初建成的那批房子目前已存在各種安全問題。

庫房廠礦變身“婚慶園”　“突擊建房”隱患多

記者了解到，農(nóng)民自建房如果是自己住，一般安全性較有保證，即使出現(xiàn)問題，農(nóng)民也能及時發(fā)現(xiàn)，進行修補。一些村民反映，現(xiàn)在問題比較突出的，是農(nóng)村自建房改成的經(jīng)營性用房，尤其是改成人員聚集的經(jīng)營性場所。

目前在農(nóng)村，需求最大的就是舉辦婚喪嫁娶宴會的場所。過去，此類宴會一般在農(nóng)民自家院子里操辦，但近年來，越來越多的農(nóng)民選擇去專門的“宴會廳”。

一些大的村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開設了此類場所，有的是將老飯店進行改擴建，有的則是由庫房、廠礦改建而成。由于最初功能設計不同，改了用途后，房屋安全隱患增加。

在山西省太原市一個臨近縣城的村莊，公路旁一排房子里正在籌備一場婚禮。記者了解到，這排房子原本是村里建的倉庫，外墻是磚混結構，頂上蓋的是彩鋼板。目前其中幾間租給了商家做門面房，剩下的成了村里的“婚慶園”。

籌辦婚宴的人員告訴記者，這場婚宴打算開75桌，如果一桌按10人計算，將會有750人在這里用餐。記者看到，這個“婚慶園”外墻涂成粉紅色，里面房屋跨度有十五六米，除了外墻外，沒有柱子做支撐。房頂彩鋼板用做支撐的鋼架，是普通鋼管。

“用什么類型鋼材，應根據(jù)房屋跨度等進行專業(yè)測算，跨度越大，要求鋼材的承重性能越好。對于跨度比較大的房子，一般使用槽鋼或工字鋼做支撐。”一位監(jiān)理工程師告訴記者。

此外，記者還看到，這里的廚房就在大廳隔壁，師傅們做飯用的都是燃氣灶，液化氣罐就擺在燃氣灶的旁邊。

一位門面房租戶告訴記者，他們的門面房和“婚慶園”是用石膏板隔開的。租下之后，他發(fā)現(xiàn)房子質(zhì)量很差，自己又加固了一下，吊了頂。“當時還挺擔心裝的時候塌了。”

對于旁邊的“婚慶園”，他很擔心，“畢竟最初建的是倉庫，安全標準較低，改成‘婚慶園’，一場婚禮就是幾百人，有很大隱患。”

記者走訪多處農(nóng)村發(fā)現(xiàn)，這樣的情況并不少見。有十多年前建成的老飯店，近年來又擴大規(guī)模，可容納四十多桌的場地竟是搭建的簡易房；有的廠礦由于環(huán)保限制關停，也將閑置的廠房改成了宴會場所。這些場所不僅房屋質(zhì)量安全堪憂，且由于是后期改建，一般門面較小，如果發(fā)生火災等安全事故，人員難以疏散。

此外，一些農(nóng)村“突擊建房”帶來的安全隱患也不容忽視。記者了解到，在一些農(nóng)村，有的農(nóng)民聽說要整村拆遷，就開始在自家院子里蓋房子，因為房子比院子補償多。但是臨時蓋的房子，質(zhì)量很差，甚至連地基也不打。有的村子最后并沒有拆遷，就留下了一堆有問題的房子。

2014年，就有媒體曝光，為騙補償，云南金平城郊稻田一夜冒出一個村。這些突擊建造的石棉瓦房是竹子做的支撐柱，連橫梁都是竹子，下暴雨吹大風就會塌掉。

監(jiān)管困境：法規(guī)政策缺失，基層力量不足

記者了解到，長期以來，農(nóng)村自建房處于監(jiān)管“真空地帶”。山西住建系統(tǒng)一位工作人員表示，城市商品房都經(jīng)過相對專業(yè)的設計、施工和審查流程，但在廣大農(nóng)村地區(qū)，建設領域一直缺乏有效監(jiān)管。

山西隆誠律師事務所律師王俊向記者展示了相關法律法規(guī)。《建筑法》第83條第3款規(guī)定：“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適應本法。”建設部《關于加強農(nóng)民住房建設技術服務和管理的通知》第6條規(guī)定：“三層（含三層）以上的農(nóng)民住房建設管理要嚴格執(zhí)行《建筑法》《建筑工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)的有關規(guī)定。”《建筑工程施工許可管理辦法》第16條也規(guī)定，農(nóng)民自建兩層以下（含兩層）住宅工程不需要辦理施工許可證。

“不論是農(nóng)民自己動手，還是將工程承包給個體工匠或建筑企業(yè)施工，都屬于農(nóng)民自建。”王俊說，農(nóng)民自建兩層以下（含兩層）住宅活動不適用于建筑法，應當由國務院1993年頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》予以調(diào)整。

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第23條規(guī)定：“承擔村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建筑工程施工任務的單位，必須具有相應的施工資質(zhì)等級證書或者資質(zhì)審查證書，并按照規(guī)定的經(jīng)營范圍承擔施工任務。在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)從事建筑施工的個體工匠，除承擔房屋修繕外，須按有關規(guī)定辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)。”

然而，上述規(guī)定中的個體工匠辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)的法律依據(jù)《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》，已于2004年7月被廢止，因此承建農(nóng)民低層住宅施工并不需要施工資質(zhì)。

一位業(yè)內(nèi)專家表示，2009年、2015年國家曾啟動《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》的修訂工作。機構改革后，規(guī)劃職能由住建部門整合至自然資源部門，修訂工作至今未完成。包括山西在內(nèi)，多個省市已經(jīng)廢止了根據(jù)這一條例制定的實施辦法。

2014年，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可實施意見》提出，進行農(nóng)村村民住宅建設的，村民應向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可的書面申請。

然而在實際執(zhí)行過程中，一些地方流于形式。一位接受采訪的鎮(zhèn)長說，農(nóng)村宅基地自建房按規(guī)定要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請，但各地執(zhí)行力度不一，不少農(nóng)村都是由村干部決定。

此外，一位基層住建系統(tǒng)工作人員表示，當前農(nóng)村住房建設監(jiān)管主體不明確，建設系統(tǒng)最基層的單位大多設在縣級政府，城鄉(xiāng)建設只能抓到縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少專職負責建設的人員，甚至連兼職的都不多。

在山西省臨汾市大鄧鄉(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理站，只有郭永芳一名工作人員，而他主要負責農(nóng)村危房改造、施工安全巡查等，“對一般的房屋質(zhì)量并不檢查，這需要專業(yè)的人員和儀器”。

記者注意到，近幾年山西部分地市曾對農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的違建房屋進行集中清理整頓。但基層工作人員坦言，除非政府主要領導牽頭，單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設等單個部門的力量難以推動工作。

目前國家并沒有明確禁止農(nóng)民將自建房用于經(jīng)營用途。去年9月，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》明確提出，鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。

記者注意到，農(nóng)村自建房用于經(jīng)營時，在工商注冊環(huán)節(jié)，需要提供土地手續(xù)或住房租賃合同，沒有土地手續(xù)的，村委會社區(qū)證明也可以。

王俊表示，農(nóng)村自建房的實際用途一旦轉(zhuǎn)為經(jīng)營，應符合相關安全、質(zhì)量、消防等要求。然而，一位接受記者采訪的鎮(zhèn)長表示，農(nóng)村住房不同于城市住宅，在建設階段缺少設計規(guī)劃，房屋結構后期難以改造，只能在消防通道、消防設施等方面做些要求，其余方面很難真正落實。

當務之急是對農(nóng)村自建房進行安全評估

針對農(nóng)村自建房，尤其是轉(zhuǎn)為經(jīng)營性場所的房屋當前存在的問題，多位專家建議從法律和政策層面，明確農(nóng)村自建房責任主體，加強監(jiān)管和基層專業(yè)能力建設。

一是修改完善相關法律，明確責任主體。目前，宅基地審批由自然資源部門負責，但在建設環(huán)節(jié)缺少責任主體，怎么建設、按什么標準建設，相關部門在監(jiān)管中缺少上位法依據(jù)。

二是加強對農(nóng)村自建房尤其是農(nóng)村經(jīng)營性場所的監(jiān)管，建立安全巡查制度。實施農(nóng)房建設規(guī)劃許可、設計和技術指導、檢查和驗收等管理方式，建立健全村莊、集鎮(zhèn)建設工程的安全巡查制度。村民自建房改為經(jīng)營性用房后，必須補齊結構安全性和功能性檢查報告。

太原理工大學建筑學院教授王崇恩等專家認為，當務之急是出臺措施，對農(nóng)村自建房尤其是轉(zhuǎn)為經(jīng)營用途的場所進行結構問題檢測和安全評估。

三是加強基層專業(yè)能力建設，普及安全知識。針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設專業(yè)人才緊缺現(xiàn)狀，應及時配備專業(yè)力量，避免出現(xiàn)政策落地“最后一公里”問題，同時對廣大村民普及新建及改擴建農(nóng)房的基本安全知識。（記者王菲菲、梁曉飛、孫亮全）