如何通過立法來促進(jìn)鄉(xiāng)村振興？前不久提請十三屆全國人大常委會第十九次會議審議的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》，擬作出一系列規(guī)定，為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供法治保障。

草案與普通法是什么關(guān)系？怎樣更好銜接？留住人才有哪些好辦法？怎么加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)？如何走好城鄉(xiāng)融合之路？近日，在中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會組織召開的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案研討會上，專家學(xué)者對此進(jìn)行深入討論，提出了不少建設(shè)性意見。

“鄉(xiāng)村振興主要是解決‘人、財(cái)、物’問題，其中，人是關(guān)鍵，如果沒有雙向流動，僅僅是鄉(xiāng)村的人才往城市流，那么鄉(xiāng)村肯定是沒法振興的。草案第三章里面的人才支撐方面，我認(rèn)為非常重要。”清華大學(xué)教授高其才率先發(fā)言。

“無論從產(chǎn)業(yè)還是人才振興這兩個方面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都要解決人的問題。”山東省土地法學(xué)研究會會長石鳳友對此表示贊同。

草案第三章規(guī)定，國家鼓勵城市人才向鄉(xiāng)村流動，建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機(jī)制。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立鼓勵社會人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)的激勵機(jī)制，完善返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策，搭建社會工作和鄉(xiāng)村建設(shè)志愿服務(wù)平臺，支持和引導(dǎo)社會人才通過多種方式服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

值得注意的是，草案中有不少內(nèi)容都是被證明行之有效的政策措施和成功經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，將黨中央有關(guān)方針政策和地方實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固定下來，正是起草鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的著力點(diǎn)。

“作為促進(jìn)法，宣示性、倡導(dǎo)性是特點(diǎn)，有必要對促進(jìn)鄉(xiāng)村振興做出突出貢獻(xiàn)的組織和個人給予獎勵，以倡導(dǎo)全社會關(guān)心鄉(xiāng)村發(fā)展、鼓勵引導(dǎo)社會力量投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究中心主任楊東霞建議，在總則中增加國家對促進(jìn)鄉(xiāng)村振興做出突出貢獻(xiàn)的組織和個人給予獎勵的相應(yīng)條款。

在司法實(shí)踐中，違法亂砍濫伐、侵占農(nóng)田、草原、濕地、森林修路的問題時(shí)有發(fā)生，屢禁不止。“應(yīng)當(dāng)考慮在立法中加以明確，沙漠治理也應(yīng)當(dāng)引起重視。”為此，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會副會長李忠誠建議，將草案總則第七條“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，促進(jìn)綠色發(fā)展”中增加“沙、路和濕地”，即山水林田湖草沙路和濕地都需要系統(tǒng)治理。

“沙漠的治理對于保護(hù)草原、保護(hù)耕地意義重大，同樣濕地的保護(hù)也十分重要，還有山水林田湖草沙漠濕地都需要和路相連接才能更好地為人類服務(wù)，為人類造福，在山水林田湖草沙漠濕地中要不要修路架橋，怎么修路架橋都要有一個系統(tǒng)的考慮，使路作為一條玉帶把山水林田湖草沙漠濕地合理、科學(xué)、巧妙、優(yōu)美地串聯(lián)起來，繪出一幅幅美麗的山水畫。”李忠誠表示。

西南政法大學(xué)教授張志遼建議將草案中的“生態(tài)保護(hù)”改為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，并將此章節(jié)提前到第三章位置。“前不久通過的民法典中已使用了生態(tài)環(huán)境這個詞。對于為什么要將‘生態(tài)環(huán)境保護(hù)’作為第三章？主要基于草案與環(huán)境保護(hù)法等法律的銜接問題考慮。”張志遼表示，環(huán)境保護(hù)法在第四條明確規(guī)定了保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策，在第二款中特別強(qiáng)調(diào)要使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，這是2014年修訂環(huán)境保護(hù)法時(shí)的重要變化，草案可以進(jìn)行借鑒。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。草案規(guī)定：國家堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，健全鄉(xiāng)村治理制度；建立健全城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

“國家要堅(jiān)持城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展與平等發(fā)展。現(xiàn)階段一些鄉(xiāng)村面臨著城鄉(xiāng)不平等待遇，另外，在法律權(quán)利等方面也存在不對等問題。”高其才建議，從法律層面出發(fā)，已有的法律權(quán)利要加以保障，沒有的要進(jìn)行補(bǔ)足。

湖州師范學(xué)院“兩山”理念研究院常務(wù)副院長王景新則對草案調(diào)整對象進(jìn)行分析，認(rèn)為在包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、組外，還要加入縣、社區(qū)、街道等概念。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要以縣為單位來統(tǒng)籌，調(diào)整鄉(xiāng)村發(fā)展，這樣就能形成一個城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體系。”

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授陳會廣建議，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、村莊、城鎮(zhèn)的功能空間需要科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌。“沒有科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可能因缺乏所需的空間而無法落實(shí)，宅基地審批無法科學(xué)落地。”陳會廣說，規(guī)劃控制指標(biāo)若仍沿用自上而下層層分解，農(nóng)村缺少發(fā)展空間的格局無法改變。為此，他建議在草案第七章城鄉(xiāng)融合中尊重規(guī)劃的職責(zé)分工，鼓勵相關(guān)部門進(jìn)行探索。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授謝海霞認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興走好城鄉(xiāng)融合發(fā)展是關(guān)鍵，也要放開眼界，在立法中處理好農(nóng)業(yè)扶持政策和相關(guān)國際規(guī)則的關(guān)系，建議草案第八章第五十八條規(guī)定要注意開放性和合規(guī)性。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不但要建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系，還要多層次、多角度落實(shí)鄉(xiāng)村振興相關(guān)方面的責(zé)任。

常州大學(xué)中國財(cái)稅法治戰(zhàn)略研究院研究員楊大春建議，修改草案第八章中的財(cái)政支持相關(guān)內(nèi)容，明確政府運(yùn)用財(cái)政資金支持鄉(xiāng)村振興的責(zé)任，以發(fā)揮稅收在支持鄉(xiāng)村振興中的調(diào)節(jié)作用。

浙江大學(xué)教授丁關(guān)良認(rèn)為，應(yīng)該增加依法賦予村級組織充分權(quán)益內(nèi)容，“因?yàn)檎衽d主戰(zhàn)場在鄉(xiāng)村，就我國現(xiàn)狀來說，其中村一級系統(tǒng)是政策落地核心環(huán)節(jié)，這就需要考慮在草案里賦予村級組織更大職權(quán)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。”

“在本草案中需要注意草案與黨內(nèi)條例銜接問題。”楊東霞建議，在總則中對關(guān)于基層黨組織的具體問題進(jìn)行概括規(guī)定。

保障基層組織發(fā)展，完備的監(jiān)督體系不能少。草案第六十八條規(guī)定，各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和人民政府每年向黨中央、國務(wù)院報(bào)告鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況，省級以下各級黨委和人民政府每年向上級黨委和政府報(bào)告鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況。國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作進(jìn)展情況。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作進(jìn)展情況。

“可見，該項(xiàng)規(guī)定將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況和鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作開展情況同時(shí)納入黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和人大監(jiān)督范圍，無疑是保證中央決策部署真正落地見效的關(guān)鍵舉措。”張志遼說。