高官去職、裁員一半，特朗普為何冷落國安會？

國際縱橫

在外界看來，新任國安顧問奧布萊恩的任命，標(biāo)志著特朗普基本把國家安全委員會這一機(jī)構(gòu)放在了白宮決策中樞之外。

據(jù)美國媒體報(bào)道，近日，美國總統(tǒng)特朗普下令要求大幅精簡美國國家安全委員會(NSC)人員。隨后，新任國家安全顧問奧布萊恩表示，將在2020年初，削減國家安全委員會一半的人員。

自特朗普就任美國總統(tǒng)以來，美國的國家安全部門一直處于不穩(wěn)定和動蕩的狀態(tài)。從邁克爾·弗林、斯蒂芬·班農(nóng)、納迪婭·沙德羅和約翰·博爾頓等國家安全委員會高官的相繼離職，到此次顯著削減國安會人員，這一系列變動和動作把美國國家安全委員會推到了風(fēng)口浪尖，使美國國家安全委員會成為全世界的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。

白宮戰(zhàn)士：從幕后走向臺前成為決策中樞

二戰(zhàn)之后，美國為了應(yīng)對有關(guān)國家安全和外交事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)問題，成立了國家安全委員會。

根據(jù)最初的設(shè)計(jì)，國安會的工作人員只是充當(dāng)所謂的“中間人”角色，向總統(tǒng)轉(zhuǎn)達(dá)來自五角大樓、國務(wù)院等機(jī)構(gòu)的意見。國安會通過向總統(tǒng)提供簡報(bào)、政策文件和談話要點(diǎn)，并通過組織、記錄和分享會議成果，支持國家安全顧問和政策進(jìn)程。

因此，在最初設(shè)計(jì)中，國安會只是一個(gè)幕后機(jī)構(gòu)。但在戰(zhàn)爭作用下，國安會并沒有按照計(jì)劃運(yùn)行。隨著越南戰(zhàn)爭等一系列事件的發(fā)生，國安會逐漸從幕后走向臺前，不斷深入?yún)⑴c國家安全事務(wù)，成為政策進(jìn)程的管理者，最終成為政策本身的推動者。

約翰·甘斯在其著作《白宮戰(zhàn)士：國家安全委員會如何改變美國的戰(zhàn)爭方式》中，稱其為“白宮戰(zhàn)士”。在他看來，這些隱藏在白宮內(nèi)部的群體已經(jīng)成為總統(tǒng)的“私人武士團(tuán)”，對總統(tǒng)的對外戰(zhàn)爭決策產(chǎn)生巨大影響，不僅改變了美國的戰(zhàn)爭方式，也改變了華盛頓的運(yùn)作方式。

在總統(tǒng)的授權(quán)和以基辛格為代表的國家安全顧問的推動下，國安會開始承擔(dān)越來越大的工作：在尼克松時(shí)期成為“美國外交政策的中心”；在黎巴嫩事件中不僅擔(dān)任工作人員，還擔(dān)任和平談判者、軍事策劃者；在伊拉克戰(zhàn)場上，奧沙利文(負(fù)責(zé)伊拉克和阿富汗事務(wù)的前副國家安全顧問)和“戰(zhàn)時(shí)國家安全委員會”更是直接參與戰(zhàn)爭，成為總統(tǒng)的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)理。

在這些事件背后都有國安會的身影，他們已經(jīng)不再局限于幕后，而是逐漸走向臺前，成為白宮政策決策的中樞，甚至直接參與政策的執(zhí)行。

非常規(guī)制度：總統(tǒng)打破行政官僚限制的抓手

國安會之所以能夠從幕后走向臺前，與總統(tǒng)近幾十年來試圖不斷擺脫行政官僚的限制有很大關(guān)系。

詹姆斯·戈?duì)柤獱栐谄湮恼隆恫皇芟拗频目偨y(tǒng)權(quán)力》中指出，自從國安會設(shè)立，總統(tǒng)們就試圖淡化國務(wù)院中職業(yè)官僚的地位，削弱官僚機(jī)構(gòu)監(jiān)督總統(tǒng)權(quán)的能力。

美國在兩百多年的發(fā)展進(jìn)程中，建立起了成熟的官僚體制，為其內(nèi)政和外交服務(wù)。在國家安全和外交事務(wù)上，國務(wù)院、外交部和五角大樓構(gòu)成了一套完全的國家安全官僚體系，服務(wù)于總統(tǒng)，有時(shí)候也監(jiān)督和制約總統(tǒng)。而總統(tǒng)也發(fā)現(xiàn)，很多時(shí)候官僚機(jī)構(gòu)并不買他的賬，這使得總統(tǒng)試圖繞開這些障礙，而國安會就是一個(gè)重要工具。

二戰(zhàn)之后，特別是朝鮮戰(zhàn)爭以來，軍方對于軍事活動一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，總統(tǒng)有時(shí)候的好戰(zhàn)傾向，得不到常規(guī)官僚機(jī)構(gòu)的支持，只好把目光投向國安會。也正是得益于國安會的支持，總統(tǒng)們得以打破官僚機(jī)構(gòu)限制，實(shí)現(xiàn)其想法和目的，而國安會也在這過程中得到越來越多的權(quán)力，規(guī)模也不斷膨脹，從最初的幾個(gè)人到奧巴馬任上已經(jīng)達(dá)到了400人。

國安會不再僅僅是一個(gè)溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且同樣負(fù)責(zé)政策的制定和實(shí)施。自肯尼迪總統(tǒng)把國安會作為外交策略中心后，國家安全顧問亨利·基辛格和茲比格紐·布熱津斯基都將其在外交政策上的支配地位延續(xù)下去。

美國學(xué)者亨廷頓在其《變革社會中的政治秩序》中曾指出，美國政體帶有濃厚的君主色彩，與16世紀(jì)英國的都鐸政體十分類似，總統(tǒng)在各方面都相當(dāng)于那時(shí)的國王。作為君主的總統(tǒng)自然不愿受規(guī)制，總是試圖擺脫束縛。白宮內(nèi)部的國安會自然就成為總統(tǒng)的一把利劍，在遭遇掣肘時(shí)，以此打破官僚體制慣性以實(shí)現(xiàn)其目的。

這在某種程度上是現(xiàn)代版的“官僚君主制”下的君主權(quán)威對官僚的對抗，在美國學(xué)者孔飛力看來，非常規(guī)制度是君主和整個(gè)官僚集團(tuán)對抗的一種方式，而國安會正是美國總統(tǒng)在國家安全事務(wù)中的“非常規(guī)制度”。

白宮暗勢力：被特朗普視為新的阻礙

在70年的發(fā)展中，國安會逐漸背離了初衷，成為總統(tǒng)用以對抗官僚機(jī)構(gòu)的私人機(jī)構(gòu)。但是正如寓言所言，屠龍勇士終將變成惡龍。日漸膨脹的國安會在不斷發(fā)展的過程中也不斷官僚化，不僅影響白宮運(yùn)行效率，也開始走向了總統(tǒng)的對立面。

特朗普上任之后曾用“深層政府”(Deep State)抱怨美國政府中隱藏著某種暗勢力，而其背后龐大的官僚機(jī)構(gòu)正密謀各種針對總統(tǒng)及其支持者的邪惡計(jì)劃。在國安會中，特朗普上任第一年的大部分工作人員，都是在其前任手下工作的，這些人被稱為“奧巴馬留任者”。

這是個(gè)幾乎沒有法律基礎(chǔ)，沒有國會監(jiān)督，也沒有媒體和美國公眾曝光的機(jī)構(gòu)，卻在美國政府中承擔(dān)著越來越多的職責(zé)。但在總統(tǒng)特朗普看來，國安會顯然屬于反對新總統(tǒng)的“深層政府”的一部分，原本總統(tǒng)手中的利劍現(xiàn)在變成了新的阻礙。因此，他著手對其進(jìn)行了新一輪改革，并成功地將作為政府最秘密部門之一的國安會，變成了他任上最熱鬧的話題之一。

弗林的離去開啟了特朗普對國安會的改革，接任的陸軍中將麥克馬斯特開始對這一機(jī)構(gòu)進(jìn)行人事調(diào)整，改革重心就在于“去官僚化”。同時(shí)，麥克馬斯特和他的團(tuán)隊(duì)與總統(tǒng)協(xié)商后重定政府的路線，制定并批準(zhǔn)了一系列戰(zhàn)略文件，涉及敘利亞內(nèi)戰(zhàn)等尖銳問題和中國崛起等長期問題。這些戰(zhàn)略從根本上重新調(diào)整了美國的政策。

2018年3月，美國駐聯(lián)合國前大使約翰·博爾頓取代麥克馬斯特，這位被稱為“戰(zhàn)爭鷹派”新國家安全顧問似乎暗示著，國安會將繼續(xù)扮演“白宮戰(zhàn)士”的角色。

然而，隨著博爾頓在2019年9月卸任，特朗普提名羅伯特·奧布萊恩作為繼任者，國家安全委員會的命運(yùn)又將面臨新的變化。

由于奧布萊恩并沒有足夠的政治經(jīng)驗(yàn)和在白宮摸爬滾打的經(jīng)驗(yàn)，因此在外界看來，他的任命標(biāo)志著，特朗普基本把國安會這一機(jī)構(gòu)放在了白宮決策中樞之外。

約翰·甘斯曾經(jīng)指出美國國安會存在一個(gè)悖論：自成立以來，每一次國家安全委員會面臨著改革，其結(jié)果往往是進(jìn)一步擴(kuò)大它的權(quán)力。這個(gè)悖論還能不能繼續(xù)下去，美國國家安全委員會將何去何從？目前，這些問題似乎只能由特朗普的推文來解答。

□卓增華(清華大學(xué)法學(xué)院博士)