專家呼吁立法強化政府誠信規(guī)定

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優(yōu)化營商環(huán)境最重要的是政府誠信，但是《優(yōu)化營商環(huán)境條例(征求意見稿)》只有一條涉及政府誠信問題。這方面顯然需要引起更多重視并相應(yīng)增加內(nèi)容。

□　本報記者 侯建斌

國內(nèi)營商環(huán)境再次迎來重大利好。近日，由國家發(fā)改委牽頭會同有關(guān)部門起草的《優(yōu)化營商環(huán)境條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)向社會公開征求意見。《征求意見稿》明確，國家保障各類所有制市場主體依法平等獲取人力資源、資金、土地使用權(quán)和自然資源等生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭。

《法制日報》記者注意到，即將出臺的優(yōu)化營商環(huán)境條例是我國首部關(guān)于營商環(huán)境的行政法規(guī)。

7月30日，在中國政法大學(xué)會議室內(nèi)，一場圍繞《征求意見稿》的討論十分熱烈，與會專家紛紛為完善《征求意見稿》建言獻(xiàn)策。

不少專家認(rèn)為，近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視為各類市場主體創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，很多部門做了大量努力和探索，形成許多經(jīng)驗做法。出臺優(yōu)化營商環(huán)境條例，既是把經(jīng)驗做法固化為法律條文，上升為法律的過程，更是將優(yōu)化營商環(huán)境工作納入法治化軌道，積極發(fā)揮法治引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革作用的重要舉措。

專家們同時指出，為加快營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，《征求意見稿》亟須在立法體例、具體條款等方面進(jìn)一步修改完善。

涉及權(quán)利義務(wù)條款偏少

《征求意見稿》分為總則、市場主體、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障、附則7章，共68條。

“條例整體的結(jié)構(gòu)篇幅比較好，68個條款也十分飽滿。”中國政法大學(xué)校長、中國行政法學(xué)研究會會長馬懷德給予肯定的同時坦言，這個條例中大部分條款屬于倡導(dǎo)、鼓勵、支持類表述，涉及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的條款偏少，而作為一部行政法規(guī)，如何將政策性的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成法律，以增強條例的科學(xué)性和確定性十分關(guān)鍵。

另外，“政務(wù)服務(wù)”一章與營商環(huán)境的改善不是特別密切，有些屬于營商環(huán)境提倡，但是更多的是居民辦事，雖然個別條款與營商環(huán)境有些關(guān)聯(lián)，但關(guān)聯(lián)度并不高。

在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)會研究會副會長莫于川看來，第三章名稱使用“市場環(huán)境”、第六章名稱使用“法治保障”的表述都不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

莫于川解釋說，“法治保障”的概念過于寬泛，同常識上理解的法律文本的外觀形態(tài)區(qū)別較大，因此這樣的提法有必要作進(jìn)一步修改。

莫于川注意到，《征求意見稿》的部分條款內(nèi)容較長。據(jù)他統(tǒng)計，《征求意見稿》有近五分之一的內(nèi)容屬于較長條款，有的條款甚至有五六段。他認(rèn)為，這種體例及條款羅列，更像是政策性文件，而不是行政法規(guī)。

“營商環(huán)境應(yīng)該包括三個層面：政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和法治環(huán)境，因此要從如何優(yōu)化這三個方面提升營商環(huán)境。”中國政法大學(xué)副教授曹鎏認(rèn)為，按照此體系結(jié)構(gòu)來看，《征求意見稿》將市場主體、市場環(huán)境、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障進(jìn)行并列，從邏輯角度而言，四者并不在同一位階。

“監(jiān)管與執(zhí)法屬于兩個層面的問題，作為一個章名是否合適？而且，執(zhí)法實質(zhì)上也是法治保障的內(nèi)容。”曹鎏說，而在法治保障一章下，既有“政策制定與施行一節(jié)”，又有“法律責(zé)任”一節(jié)，這樣的安排是否合理需要斟酌，更需要注意的是，政策本身并非法律概念。為此，她建議重構(gòu)立法的體系結(jié)構(gòu)。

應(yīng)當(dāng)專章規(guī)定政府誠信

《征求意見稿》總則部分成為與會專家關(guān)注的焦點之一。

記者發(fā)現(xiàn)，《征求意見稿》總則部分共有七條，分別就立法目的，概念界定、基本原則、管理職責(zé)、鼓勵改革，社會參與和輿論監(jiān)督、營商環(huán)境評價作出規(guī)定。

第一條明確了立法目的，即為了持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，深刻轉(zhuǎn)變政府職能，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，釋放全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造動能，激發(fā)市場活力，推動高質(zhì)量發(fā)展，制定本條例。

不少專家對此款提出修改意見。“這幾個目的的邏輯關(guān)系到底是什么？哪一些是目的？哪一些是手段？”中國政法大學(xué)副校長時建中坦言，立法目的的邏輯關(guān)系亟須進(jìn)一步厘清。

而對于第三條關(guān)于基本原則的規(guī)定，專家同樣給予高度關(guān)注，并呼吁將政府誠信內(nèi)容融入基本原則部分。

該條規(guī)定，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)遵循市場化、法治化、國際化的原則，堅持各類市場主體權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，按照規(guī)則公開透明、監(jiān)管公平公正、服務(wù)便利高效、依法保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益的要求，對標(biāo)國際一流水平，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，為各類市場主體投資興業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

“在總則部分，將社會信用體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容融進(jìn)來。”中央黨校政治與法律教研部教授王偉建議，政府誠信在優(yōu)化營商環(huán)境方面十分關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)在總則部分旗幟鮮明地予以體現(xiàn)。

馬懷德則建議，將政府誠信作為獨立章節(jié)予以安排。他說，優(yōu)化營商環(huán)境最重要的是政府誠信，但是《征求意見稿》只有一條涉及到政府誠信問題，顯然需要濃墨重彩地加以更多重視。

對于《征求意見稿》第七條規(guī)定，國家建立全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的營商環(huán)境評價體系，定期開展全國營商環(huán)境評價，推動各地區(qū)、各部門持續(xù)深化營商環(huán)境改革，促進(jìn)地區(qū)間形成優(yōu)化營商環(huán)境的良性競爭。地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極支持配合全國營商環(huán)境評價，不得違規(guī)干預(yù)或者弄虛作假。

馬懷德對此持否定態(tài)度，他指出，營商環(huán)境評價體系應(yīng)該允許社會按照國家要求來建立，國家壟斷營商環(huán)境評價權(quán)力并非最佳選項。為此，他建議將此條修改為“國家鼓勵支持建立全國營商環(huán)境評價統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。

厘清何為一般違法行為

《征求意見稿》十二條明確，國家依法保護(hù)各類所有制市場主體財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。市場主體存在一般違法行為的，依法審慎采取行政強制措施，最大限度降低對市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的不利影響。

“‘一般違法行為，依法審慎處置’的表述過于抽象。”馬懷德認(rèn)為，對于什么是一般違法行為，如何區(qū)分一般違法行為和嚴(yán)重違法行為，這些內(nèi)容及這樣的表述都需要再斟酌修改。有些領(lǐng)域的一般違法行為可以審慎些，但是涉及食品藥品和環(huán)境領(lǐng)域還必須依法進(jìn)行，不應(yīng)突破法律的界限用審慎的方式違反規(guī)定。這些情況也必須在立法時予以考量。

《征求意見稿》第五十六條規(guī)定，行政執(zhí)法人員在對市場主體實施行政檢查時應(yīng)當(dāng)主動出示行政執(zhí)法證件，不出示行政執(zhí)法證件的，市場主體有權(quán)拒絕接受檢查。行政檢查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向被檢查對象作出書面決定或者結(jié)論。實施行政檢查，不得非法妨礙市場主體正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受財物，不得謀取非法利益。

馬懷德建議，在第五十六條第二款部分，增加行政執(zhí)法人員在對市場主體實行檢查時，應(yīng)注意檢查的頻次及內(nèi)容。對沒有投訴舉報、沒有違法行為的市場主體應(yīng)減少或者免予檢查。

馬懷德強調(diào)，行政檢查是行政機關(guān)執(zhí)法行為的一個風(fēng)險點，如何加以規(guī)范目前還沒有明確，但是重點是檢查的目的要有正當(dāng)性。

中央黨校政治與法律教研部副主任楊偉東教授認(rèn)為，有幾個問題必須厘清，其一，《征求意見稿》的適用范圍，條例大部分內(nèi)容涉及行政機關(guān)，但是除行政機關(guān)外，其他的機關(guān)如法院是否在該范圍之內(nèi)。二是如何處理與其他法律法規(guī)的關(guān)系。楊偉東坦言，《征求意見稿》有很多內(nèi)容實際上重復(fù)已經(jīng)有的法律法規(guī)，這就涉及處理這部行政法規(guī)和別的法律關(guān)系問題。