治理城市內(nèi)澇政府勇于擔(dān)當(dāng)

180多座城市年年暴雨年年內(nèi)澇 排水防澇工程體系仍待完善

編者 按

城市排水問(wèn)題的重要性不言而喻。一部城市發(fā)展史，必然伴隨一部城市地下排水系統(tǒng)發(fā)展史。但在我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中，城市排水系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)跟不上城市規(guī)模的快速擴(kuò)張。一旦汛期到來(lái)，大范圍強(qiáng)降雨天氣導(dǎo)致上百個(gè)城市年年內(nèi)澇。內(nèi)澇成為一種新的城市病，且經(jīng)多年治理未能治愈。

年年暴雨、年年城市內(nèi)澇的根源到底在哪里？多年治理城市內(nèi)澇有什么偏差？是否有可資借鑒的治理經(jīng)驗(yàn)？今天，本報(bào)推出一組城市內(nèi)澇相關(guān)報(bào)道，以回答上述疑問(wèn)，敬請(qǐng)關(guān)注。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，城市建設(shè)“先地上、后地下”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇

治理城市內(nèi)澇問(wèn)題不是在短期之內(nèi)可以解決的，是持久戰(zhàn)而非速?zèng)Q戰(zhàn)，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的

應(yīng)該把城市內(nèi)澇的治理責(zé)任依法壓實(shí)給城市政府，具體怎么治理由城市政府決定，將基本的責(zé)任劃分清楚地寫入相關(guān)法規(guī)

本報(bào)記者 陳磊

進(jìn)入汛期以來(lái)，我國(guó)大范圍持續(xù)出現(xiàn)強(qiáng)降雨天氣，從南到北多個(gè)城市發(fā)生內(nèi)澇。這種情況并非今年獨(dú)有。根據(jù)水利部的數(shù)據(jù)，2010年至2016年，我國(guó)平均每年有超過(guò)180座城市進(jìn)水受淹或發(fā)生內(nèi)澇。

為了解決我國(guó)城市內(nèi)澇問(wèn)題，6年前公布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》中提出，“用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。同年頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，為防治城鎮(zhèn)內(nèi)澇災(zāi)害提供了法規(guī)依據(jù)。

但城市內(nèi)澇問(wèn)題至今并未得到徹底解決。

接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，從內(nèi)澇的特點(diǎn)和產(chǎn)生原因來(lái)看，治理城市內(nèi)澇問(wèn)題并非一朝一夕的事情，是持久戰(zhàn)而非速?zèng)Q戰(zhàn)，應(yīng)該依法壓實(shí)城市政府對(duì)于治理內(nèi)澇的主體責(zé)任，由城市政府依法根據(jù)自身特點(diǎn)、財(cái)力保障編制排水防澇規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行，中央政府依法負(fù)責(zé)督促城市政府落實(shí)規(guī)劃。

排水系統(tǒng)欠賬太多

年均百座城市內(nèi)澇

今年入汛以來(lái)，從南到北的強(qiáng)降雨天氣，導(dǎo)致我國(guó)多個(gè)城市出現(xiàn)內(nèi)澇。

6月6日，湖北省荊門市出現(xiàn)大暴雨，導(dǎo)致城區(qū)內(nèi)澇嚴(yán)重。

6月10日，受持續(xù)性暴雨影響，福建省三明市的梅列區(qū)、三元區(qū)等兩個(gè)區(qū)多處低洼地段被洪水淹沒(méi)，全城內(nèi)澇嚴(yán)重。

6月14日，黑龍江省哈爾濱市突降大雨，致使全市多個(gè)區(qū)、縣發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇災(zāi)害。

根據(jù)應(yīng)急管理部近日發(fā)布的消息，截至6月16日10時(shí)，僅南方最近此輪暴雨導(dǎo)致的包括城市內(nèi)澇在內(nèi)的災(zāi)害已造成8省614萬(wàn)人受災(zāi)，88人死亡、17人失蹤。

自2010年以來(lái)，年年暴雨，城市年年內(nèi)澇。

2011年6月18日，湖北省武漢市遭遇持續(xù)大暴雨，城市道路積水嚴(yán)重，交通幾乎癱瘓，如同“澤國(guó)”；2013年7月18日，云南省昆明市持續(xù)大到暴雨，包括盤龍江在內(nèi)多條河流暴漲，無(wú)法行洪，導(dǎo)致全市多個(gè)地方內(nèi)澇；2015年6月2日，江蘇省南京市暴雨如注，雨量最大時(shí)1小時(shí)相當(dāng)于全城倒下3.3億噸水，當(dāng)日南京市內(nèi)澇嚴(yán)重，多處道路、隧道積水，水深及人腰。

國(guó)家有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)則從宏觀上揭示著問(wèn)題的嚴(yán)重性。

住建部資料顯示，2007年至2015年，全國(guó)超過(guò)360個(gè)城市遭遇內(nèi)澇，其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時(shí)間超過(guò)12小時(shí)，淹水深度超過(guò)半米。

水利部數(shù)據(jù)顯示，2010年至2016年，我國(guó)平均每年有超過(guò)180座城市進(jìn)水受淹或發(fā)生內(nèi)澇。

2017年，國(guó)務(wù)院還確定近年來(lái)內(nèi)澇災(zāi)害嚴(yán)重、社會(huì)關(guān)注度高的60個(gè)城市名單，要求這些城市抓緊編制完成城市排水防澇補(bǔ)短板實(shí)施方案。

在這份名單中，安徽上榜城市數(shù)量最多，達(dá)到14個(gè)，包括合肥、蚌埠、淮南等；湖北居次，有10個(gè)城市上榜，包括武漢、黃石、荊門等；湖南有9個(gè)城市上榜，包括長(zhǎng)沙、益陽(yáng)、常德等。

究其原因，國(guó)家減災(zāi)委專家委員會(huì)委員、《水利學(xué)報(bào)》主編程曉陶在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，城市建設(shè)“先地上，后地下”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇。

程曉陶認(rèn)為，“目前，整個(gè)內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求不匹配”，城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系，不僅是管網(wǎng)建設(shè)不足，包括蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。

治理內(nèi)澇乃持久戰(zhàn)

政策法規(guī)尚待落實(shí)

討論城市內(nèi)澇，有一個(gè)事件無(wú)法繞過(guò)去，那就是2012年發(fā)生在北京的“7·21”特大暴雨。

當(dāng)年7月21日，北京市遭遇數(shù)十年未遇的強(qiáng)暴雨，多個(gè)低洼路段積水，城市內(nèi)澇嚴(yán)重，160多萬(wàn)人受災(zāi)，其中79人死亡，經(jīng)濟(jì)損失上百億元。

在程曉陶看來(lái)，“7·21”特大暴雨事件的發(fā)生，成為《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》2013年3月對(duì)外發(fā)布的一個(gè)背景。

這份經(jīng)國(guó)務(wù)院同意發(fā)布的通知要求，2014年年底前編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造；用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時(shí)要求，健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，“規(guī)范城市排水防澇設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理”。

2013年9月6日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》發(fā)布，其中著重提到要建設(shè)較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

20多天后，也就是2013年10月2日，國(guó)務(wù)院公布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，以加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)排水與污水處理的管理，保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施安全運(yùn)行，防治城鎮(zhèn)水污染和內(nèi)澇災(zāi)害，保障公民生命、財(cái)產(chǎn)安全和公共安全。

城市內(nèi)澇治理走上法治化軌道。

國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在介紹《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》出臺(tái)緣由時(shí)說(shuō)：“城鎮(zhèn)排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。一些地方對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，‘重地上、輕地下’,重應(yīng)急處置、輕平時(shí)預(yù)防，建設(shè)不配套，標(biāo)準(zhǔn)偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮(zhèn)排澇能力建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴(kuò)張。”

《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》明確規(guī)定，易發(fā)生內(nèi)澇的城市、鎮(zhèn)，還應(yīng)當(dāng)編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項(xiàng)規(guī)劃，并納入本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃。

一個(gè)隨之而來(lái)的疑問(wèn)是，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》施行至今已經(jīng)5年有余，為何多個(gè)城市還是年年內(nèi)澇？

在程曉陶看來(lái)，首先要明確的是，治理城市內(nèi)澇問(wèn)題不是在短期之內(nèi)可以解決的，是持久戰(zhàn)，不是速?zèng)Q戰(zhàn)，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的。

“世界經(jīng)驗(yàn)表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到70%以上才進(jìn)入相對(duì)平衡狀態(tài)。所以我國(guó)未來(lái)(城市)內(nèi)澇的壓力還會(huì)加大。”程曉陶說(shuō)。

1998年年末，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化水平為30%；2018年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化水平為59.58%，距離70%人口城鎮(zhèn)化水平還有相當(dāng)一段距離。

程曉陶認(rèn)為，年年治理年年內(nèi)澇的另一個(gè)原因在于，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》和《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行，尤其是一些城市并沒(méi)有依法編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項(xiàng)規(guī)劃并嚴(yán)格落實(shí)。

中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮告訴記者，目前，包括《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》和相關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)，為城市政府治理內(nèi)澇提供了足夠的法律依據(jù)，不能說(shuō)城市政府治理內(nèi)澇的法律制度供給不足，關(guān)鍵在于落實(shí)不夠。

林鴻潮認(rèn)為，城市內(nèi)澇嚴(yán)重與整個(gè)城市的規(guī)劃不合理有很大關(guān)系，不論是規(guī)劃理念，還是規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施，都有問(wèn)題。因此，要徹底解決城市內(nèi)澇需要“傷筋動(dòng)骨”。

程曉陶還觀察發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門這幾年的主要精力在推動(dòng)建設(shè)“海綿城市”，這種做法在一定程度上影響了此前的城市內(nèi)澇治理思路。

“海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念，即讓城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”。

程曉陶分析說(shuō)，城市內(nèi)澇治理工作開始以后，有關(guān)方面發(fā)現(xiàn)改造排水系統(tǒng)非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網(wǎng)絡(luò)線路等，地下沒(méi)有那么多空間，“海綿城市”建設(shè)思路應(yīng)運(yùn)而生——通過(guò)城市里的雨水調(diào)節(jié)池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。

但程曉陶認(rèn)為，這種城市建設(shè)的指標(biāo)并不足以應(yīng)對(duì)持續(xù)強(qiáng)降雨，實(shí)踐證明也并不能徹底解決城市內(nèi)澇問(wèn)題。

壓實(shí)城市政府責(zé)任

推動(dòng)完善城市規(guī)劃

那么，怎樣才能走出年年暴雨、年年城市內(nèi)澇的怪圈？

程曉陶認(rèn)為，治理城市內(nèi)澇，還要回到《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》和《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》上來(lái)，把治理城市內(nèi)澇的責(zé)任依法壓實(shí)到城市政府的頭上。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》中提出要落實(shí)地方責(zé)任。“各地區(qū)要把城市排水防澇工作作為改善民生、保障城市安全的緊迫任務(wù)，切實(shí)落實(shí)城市人民政府的主體責(zé)任，加強(qiáng)排水防澇工作行政負(fù)責(zé)制，將其納入政府工作績(jī)效考核體系。”

《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》更是明確了責(zé)任追究：縣級(jí)以上地方人民政府及其城鎮(zhèn)排水主管部門和其他有關(guān)部門，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)不予查處的，或者有其他未依照條例履行職責(zé)的行為的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員將被處分。

今年入汛前，也就是2019年3月，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門還印發(fā)通知，要求強(qiáng)化排水防澇安全責(zé)任制度，切實(shí)落實(shí)城市政府主體責(zé)任，做好城市排水防澇工作。

記者搜索公開資料發(fā)現(xiàn)，2013年以來(lái)，鮮有城市政府負(fù)責(zé)人或其他直接責(zé)任人員因城市內(nèi)澇被問(wèn)責(zé)。

林鴻潮分析說(shuō)，城市政府治理內(nèi)澇責(zé)任不好落實(shí)的原因有兩個(gè)，一是城市內(nèi)澇有自然災(zāi)害的因素，所以最終都可以將原因落到自然方面；二是從應(yīng)急管理方面來(lái)說(shuō)，實(shí)踐中的追責(zé)往往與造成嚴(yán)重后果掛鉤，城市內(nèi)澇一般不會(huì)因人為因素造成嚴(yán)重后果，一般不涉及問(wèn)責(zé)問(wèn)題。

林鴻潮還認(rèn)為，僅通過(guò)依法追究責(zé)任的方式問(wèn)責(zé)，解決不了城市內(nèi)澇問(wèn)題。需要巨大的財(cái)力投入和詳細(xì)的施工規(guī)劃，“短期內(nèi)不能期望通過(guò)問(wèn)責(zé)方式作為解決城市內(nèi)澇的主要路徑，也不能每年內(nèi)澇，每年問(wèn)責(zé)一次城市政府行政首長(zhǎng)，實(shí)際上城市行政首長(zhǎng)也解決不了這個(gè)問(wèn)題”。他建議，在立法上，可以適時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，依法推動(dòng)城市規(guī)劃的完善，推動(dòng)解決城市內(nèi)澇問(wèn)題。

程曉陶同樣認(rèn)為，壓實(shí)城市政府的責(zé)任不能以現(xiàn)在這種行政考核、績(jī)效考核的方式，而應(yīng)該把城市內(nèi)澇的治理責(zé)任依法壓實(shí)給城市政府，具體怎么治理則由城市政府決定，將基本的責(zé)任劃分清楚地寫入相關(guān)法規(guī)。在相關(guān)法規(guī)完善后，中央政府則依法對(duì)城市政府執(zhí)行規(guī)劃情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。