2018年，曾有一張公示名單走紅網(wǎng)絡(luò)，名單上的6019人將通過積分落戶政策，成為名副其實(shí)的新北京人。這一年，是北京探索實(shí)行積分落戶政策第一個(gè)年頭。

“民之大紀(jì)，國之治端”。戶籍制度是一項(xiàng)基本社會(huì)治理制度，戶口承載著生老病死、上學(xué)就業(yè)、婚喪嫁娶、社保福利等方方面面生活內(nèi)容，牽動(dòng)著千家萬戶的喜怒哀樂。

戶籍制度在我國有著悠久的發(fā)展歷史。傳統(tǒng)戶籍制度始終與土地直接聯(lián)系，是以家庭為本位的人口管理方式。

新中國成立后，對(duì)戶籍制度進(jìn)行了探索與完善，現(xiàn)代戶籍制度也成為國家依法收集、確認(rèn)公民人口基本信息法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面權(quán)益為目的的新型人口管理方式。

從1951年第一部戶口管理?xiàng)l例出臺(tái)，到“農(nóng)”與“非農(nóng)”二元格局確立；從改革開放后戶籍制度流動(dòng)性趨勢(shì)日漸明顯，到2013年新型戶籍制度改革目標(biāo)確立，各地進(jìn)行著各種實(shí)踐探索……

特別是近年來戶籍制度改革，猶如激活了一池春水，為群眾安居樂業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來實(shí)實(shí)在在的紅利。

新中國新探索

以法律形式規(guī)范戶籍管理

新中國成立后，亟待構(gòu)建起與之相匹配的戶籍制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口有序管理，加強(qiáng)對(duì)人民群眾各項(xiàng)生活的相關(guān)保障。

1951年7月16日，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定了對(duì)人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會(huì)變動(dòng)”(社會(huì)身份)等事項(xiàng)的管制辦法。

作為新中國成立后第一部戶口管理?xiàng)l例，《城市戶口管理暫行條例》基本統(tǒng)一了全國城市戶口登記制度，在新中國戶籍制度史上有著奠基石般重要意義。從此，戶籍制度建設(shè)開始大踏步前進(jìn)。

在第一次全國人口普查基礎(chǔ)上，1953年，大部分農(nóng)村建立起戶口登記制度；1954年，

中國頒布實(shí)施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”；1955年，《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口等級(jí)制度的指示》的發(fā)布統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)戶口登記工作，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，戶口登記統(tǒng)計(jì)時(shí)間為每年1次。

全國人大常委會(huì)在1958年1月通過《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定戶口登記工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管。

這是一套相當(dāng)完備的戶口管理制度，包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記7項(xiàng)內(nèi)容，戶口管理的任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)社會(huì)主義建設(shè)。

“戶口登記條例以法律形式規(guī)范了全國戶口登記管理制度，可以視為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國戶籍制度發(fā)展史上一座重要里程碑。”中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、欽點(diǎn)智庫創(chuàng)始人兼理事長陳柳欽教授說，戶口登記條例也第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國現(xiàn)行戶籍管理制度基本格局，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式確立。

1964年8月，《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》出臺(tái)，集中體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)對(duì)戶口遷移兩個(gè)“嚴(yán)加限制”基本精神——對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制，對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。

陳柳欽認(rèn)為，這一時(shí)期內(nèi)的戶籍制度仍以管理為重點(diǎn)，戶籍管理主要特點(diǎn)是嚴(yán)格控制農(nóng)村人口盲目流入城市，壓縮城市人口，這也在一定程度上限制了農(nóng)民向城市流動(dòng)。

隨發(fā)展而改變

消除農(nóng)村與城鎮(zhèn)戶口差別

“1979年那是一個(gè)春天，有一位老人在中國的南海邊畫了一個(gè)圈……”正如《春天的故事》這首歌唱到的那樣，以特區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，改革開放的偉大變革如畫卷般徐徐展開。

伴隨著改革開放的春風(fēng)，我國逐步放開了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)發(fā)展開始突飛猛進(jìn)，戶籍制度也隨之進(jìn)行了新的調(diào)整。

上世紀(jì)八十年代初，隨著農(nóng)村包產(chǎn)到戶經(jīng)濟(jì)改革的變化，農(nóng)民獲得更多自主權(quán)，農(nóng)民思想也有了轉(zhuǎn)變，進(jìn)城打工的人開始多起來。

1984年10月，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》頒布，規(guī)定農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶，并同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)，戶籍嚴(yán)控制度開始松動(dòng)；1985年7月，《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》出臺(tái)，標(biāo)志著城市暫住人口管理制度走向健全。

同年9月，全國人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，按照條例規(guī)定，人不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份，這極大地方便了人口流動(dòng)。

在陳柳欽看來，此舉意義十分重大，標(biāo)示著流動(dòng)是身份管理的新方向。

不過，人口流動(dòng)增強(qiáng)的同時(shí)，也使城鎮(zhèn)戶口成了稀缺資源，一些中小城鎮(zhèn)開始出現(xiàn)買賣戶口行為，從此，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成了“高頻詞”。

至今很多人還記得當(dāng)年的“盛況”，每個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口從幾千元到數(shù)萬元不等，但大量農(nóng)村戶口居民為了能夠享受到和“城里人”一樣的權(quán)益，甚至傾其所有爭(zhēng)相購買。

1992年5月4日，國務(wù)院授權(quán)公安部發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法的緊急通知》，開始嚴(yán)厲制止這種行為。與此同時(shí)，政府也在努力探索新型戶籍制度，努力彌合城鄉(xiāng)二元之間的鴻溝。

5年后，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》出臺(tái)，規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題意見的通知》發(fā)出，讓戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。根據(jù)上述通知，新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予落戶。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國戶籍制度改革繼續(xù)向前推進(jìn)。2001年3月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》發(fā)布，標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn)。通知規(guī)定，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。

“各地先后進(jìn)行的改革試點(diǎn)，重點(diǎn)都是取消戶口的二元結(jié)構(gòu)，消除農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口的差別。”陳柳欽說。

2010年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

陳柳欽認(rèn)為，從中不難看出，戶籍制度改革可謂是我國現(xiàn)代化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，涉及每個(gè)人的切身利益，但改革不是取消戶籍，而是剔除戶籍管理中不合理的部分，讓人民群眾能夠從中享受到改革紅利，安居樂業(yè)。

落實(shí)放寬政策

引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口合理有序流動(dòng)

早在2006年，在時(shí)任浙江省委書記、省人大常委會(huì)主任習(xí)近平同志主政下，浙江省就率先在全國出臺(tái)了統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度的改革政策。

戶籍制度改革，涉及億萬人民群眾的切身利益和公平發(fā)展。

習(xí)近平總書記高度關(guān)注民生問題。推進(jìn)戶籍制度改革，正是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足我國基本國情、著眼改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局作出的重大決策部署。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

經(jīng)過近1年時(shí)間醞釀，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)于2014年7月30日正式發(fā)布。《意見》明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，此舉標(biāo)志著我國實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)，進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

“此次戶籍制度改革意義深遠(yuǎn)，旨在通過落實(shí)放寬戶口遷移政策，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移流動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來更多動(dòng)力。”盤古智庫理事長易鵬認(rèn)為。

進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重大舉措。對(duì)此，各地區(qū)、各有關(guān)部門紛紛按照《意見》要求，切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革各項(xiàng)政策措施，抓緊制定相關(guān)配套政策。

2016年9月，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》公布，提出北京將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從那時(shí)起，全國出臺(tái)戶籍制度改革方案的省份就已達(dá)30個(gè)。

廣東、廣西、貴州等省區(qū)在各自制定的實(shí)施意見中，還提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)的落戶任務(wù)，安徽等省甚至提出常住人口城鎮(zhèn)化率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

此外，不少省份戶口遷移條件比國版《意見》更加寬松：如在對(duì)中等城市和大城市的落戶條件上，國版《意見》對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求分別為不得超過3年和5年，安徽省縮短到不得超過1年和3年，河南、黑龍江、河北等省也適當(dāng)縮短了繳納社保的年限。

對(duì)人口在500萬人以上的特大城市落戶政策，國務(wù)院提出建立完善積分落戶制度。繼北上廣深等特大城市出臺(tái)積分落戶政策外，如今已有越來越多城市開始加入積分落戶行列中：如云南省規(guī)定，合理確定昆明市主城區(qū)落戶條件并推行積分制落戶辦法；河南省規(guī)定，省會(huì)城市要根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，建立完善積分落戶制度等。

國版《意見》發(fā)布后，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將退出歷史舞臺(tái)被視為“里程碑式的進(jìn)步”。地方版意見中，幾乎所有地區(qū)都明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。

此外，為彌合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口與戶籍人口間權(quán)益差距，國版《意見》提出的解決方案是建立居住證制度。《意見》指出，要以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

眾多省區(qū)也跟緊精神，普遍規(guī)定，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕葎趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

2016年1月，《居住證暫行條例》正式實(shí)施；2018年9月，《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》正式印發(fā)；2019年1月1日，新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施……隨著相關(guān)配套政策相繼出臺(tái)，越來越多的群眾開始享受到改革帶來的利好。

“黨中央和國務(wù)院目前出臺(tái)的一系列戶籍制度改革新政，重點(diǎn)都在于釋放人口的流動(dòng)性，進(jìn)而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，這樣既能讓傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口享受基本公共服務(wù)紅利，也能更進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長足發(fā)展，由此惠及全國民眾，讓更多人都能從中受益。”易鵬說。

不斷創(chuàng)新舉措

為群眾安居提供有力保障

今年1月7日，作為北京首批公示的積分落戶“幸運(yùn)兒”之一，在北京打拼十多年的姜先生終于等到實(shí)錘落地，順利拿到了自己和兒子戶口進(jìn)京的遷移證。

積分落戶，圓了太多在大城市打拼的外地人一個(gè)安家夢(mèng)，讓他們切切實(shí)實(shí)享受到改革紅利。

來自河南農(nóng)村的劉先生也在江蘇南京拿到了居住證。劉先生和愛人背井離鄉(xiāng)多年在南京打拼，如今不僅能夠享有城里的25項(xiàng)公共服務(wù)，老家的兩畝土地流轉(zhuǎn)出去后，村里定期還會(huì)給分紅。

一張居住證在手，持有人從此在社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女就學(xué)、異地高考等重要民生領(lǐng)域均可享受當(dāng)?shù)鼐用翊觥＝衲辏S著新修改農(nóng)村土地承包法的實(shí)施，進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等均以法律名義予以確認(rèn)，農(nóng)民進(jìn)城再?zèng)]后顧之憂。

2014年，在浙江省湖州市德清縣某公司工作的河南籍市民郝先生，拿到居住證成為當(dāng)?shù)匦戮用瘢患胰硕ň雍蠛⒆雍彤?dāng)?shù)貎和粯泳徒雽W(xué)，還申請(qǐng)到兩室一廳的公租房。

“越來越多的新居民已把這里當(dāng)成第二故鄉(xiāng)，我們都融入了德清，不再是外地人、外來務(wù)工人員、農(nóng)民工等，這些都要感謝當(dāng)?shù)卣凸膊块T為我們實(shí)施的惠民政策。”郝先生感激地說。

還是在德清，2013年，當(dāng)?shù)厝瞬檀蟛蚪煌ㄊ鹿适軅凑债?dāng)?shù)剞r(nóng)村戶口的賠償標(biāo)準(zhǔn)，原本只能享受5萬多元賠償，恰巧此時(shí)趕上取消農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一為居民戶口，蔡大伯的賠償由此增加了9萬多元。

浙江省作為全國戶籍制度改革的試點(diǎn)，德清縣在2013年9月30日就取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，讓每個(gè)戶口含金量相同。

怪不得蔡大伯事后感慨地說：“這樣一來就公平了！”

“新事物符合歷史潮流不斷涌現(xiàn)，舊事物退出歷史舞臺(tái)逐漸消亡。”陳柳欽認(rèn)為，隨著戶籍制度改革不斷推進(jìn)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“農(nóng)民工”“藍(lán)印戶口”“暫住證”等不符合當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的事物將漸漸從人們的視野中消失，隨之而來的是群眾在戶籍制度改革大潮中擁有更多獲得感和幸福感。

全民期盼，眾望所歸。

作為全面深化改革任務(wù)中一項(xiàng)最基礎(chǔ)的改革，戶籍制度改革牽涉著全國億萬同胞的生活幸福，對(duì)于決勝全面建成小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，廣大人民群眾對(duì)此給予厚望。

幸運(yùn)的是，在中央改革精神指導(dǎo)下，各地各部門正在不斷努力，通過將改革精神貫徹落地，結(jié)合自身實(shí)際不斷創(chuàng)新舉措，全面推進(jìn)戶籍制度改革，為群眾安居幸福提供更多有力保障。

記者點(diǎn)評(píng)

□　蔡長春

戶口就像陽光和空氣，與群眾生活息息相關(guān)。

黨的十八屆三中全會(huì)以來，戶籍制度改革全面提速，讓越來越多群眾共享改革成果，贏得社會(huì)各界廣泛贊譽(yù)。

但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，戶籍制度改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身。破冰，才剛剛開始，且任重道遠(yuǎn)。

我們堅(jiān)信，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中央頂層設(shè)計(jì)、地方積極創(chuàng)新，我們有能力、有智慧探索出一條符合我國基本國情和城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型戶籍管理之路，讓更多的群眾能夠享受到改革發(fā)展帶來的紅利。