作者:中國<海南>改革發(fā)展研究院院長 遲福林

作為一個擁有近14億人口的大國,中國人口結(jié)構(gòu)的歷史性變化,帶來一系列深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和挑戰(zhàn)。如何在老齡化社會中有效釋放經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級蘊藏的增長潛力?如何通過結(jié)構(gòu)性改革有效應(yīng)對老齡化給經(jīng)濟增長帶來的挑戰(zhàn)?如何在經(jīng)濟增長中妥善解決好數(shù)億人的養(yǎng)老保障問題?這已成為進入老齡化社會的中國迫切需要解決的重大問題。

老齡化中國面臨增長與養(yǎng)老結(jié)構(gòu)性矛盾

中國目前仍處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期,經(jīng)濟增長十分重要,養(yǎng)老保障問題也日益突出,“既要增長又要養(yǎng)老”,成為中國的現(xiàn)實選擇。在這個特定背景下,增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾,開始成為中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本性問題。

中國面臨著人類歷史上前所未有的增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面,中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級正處于關(guān)鍵階段。初步估算,中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)仍有巨大的轉(zhuǎn)型升級空間,服務(wù)業(yè)占比、城市化率和服務(wù)型消費占比,在未來5-10年仍然有10%-20%的提升空間。這將帶來巨大的新增市場,使經(jīng)濟有望在未來10年左右實現(xiàn)5%-6%的增長。另一方面,未來10年左右中國仍將處于人口老齡化快速發(fā)展的階段。2018年,中國60歲及以上人口已達2.5億人,其中65歲及以上人口達到1.67億人,占總?cè)丝诘?1.9%。

中國老齡化的規(guī)模史無前例,老齡化階段與發(fā)展階段錯位程度在人類歷史上也是前所未有。比如,按2010年不變美元計算,在65歲及以上人口占比達到12%左右時,中國的人均GDP不到1萬美元;而在達到相同的人口老齡化水平時,德國的人均GDP為18000美元,美、日的人均GDP分別高達29000美元和38000美元。中國“未富先老”,迫切需要走出一條經(jīng)濟增長與養(yǎng)老保障的平衡之路。

人口結(jié)構(gòu)的歷史性變化成為中長期增長的重大挑戰(zhàn)。2013-2018年,中國勞動力人口數(shù)量累計減少2560萬人。聯(lián)合國預測,到2050年中國勞動年齡人口將累計減少2億人。同時,中國勞動力老化趨勢明顯?！吨袊y(tǒng)計年鑒2018》數(shù)據(jù)顯示:過去7年,中國50-64歲勞動人口占勞動力人口總數(shù)的比重提高了3.3個百分點,單位勞動產(chǎn)出增速則下降了2.3個百分點。

人口結(jié)構(gòu)變化帶來服務(wù)型消費的全面快速增長。人口老齡化進程的加快,帶來服務(wù)型消費全面快速增長,“銀發(fā)經(jīng)濟”蘊藏著巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,成為中國經(jīng)濟增長的重要動力。保守估計,到2030年,中國老年人口消費規(guī)模將達到18萬億元人民幣,到2050年達到61萬億元人民幣。但是,從供給端看,中國養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給總量嚴重不足、結(jié)構(gòu)不合理、水平不高的矛盾相當突出。例如,目前中國至少需要1000多萬名養(yǎng)老護理人員,但實際從業(yè)人員不足百萬,家政養(yǎng)老看護服務(wù)和社區(qū)日間照料的缺口率分別超過55%和70%。把全面快速擴張并不斷升級的老年人消費需求轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長的現(xiàn)實動力,成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大任務(wù)。

人口結(jié)構(gòu)變化使中國宏觀經(jīng)濟政策面臨兩難選擇。在經(jīng)濟下行壓力加大與老齡化進程加速交織并行的背景下,宏觀經(jīng)濟政策的選擇空間與靈活性受到雙向擠壓。以財政政策為例,一方面,要有效釋放市場活力以推動經(jīng)濟增長,需要更大力度的減稅降費,包括大幅降低企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費負擔;另一方面,老齡化程度的不斷提升,又要求不斷擴大涉老公共支出規(guī)模。面對增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾,中國財政政策在相當長的時期內(nèi),將面臨推進減稅降費與擴大涉老支出的兩難選擇。

以結(jié)構(gòu)性改革破解結(jié)構(gòu)性矛盾

近14億人的大國要在經(jīng)濟增長中解決養(yǎng)老問題,在擴大養(yǎng)老服務(wù)中釋放增長潛力,既需要實行具有超前的、能夠延緩和減輕老齡化沖擊的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口等政策調(diào)整;更需要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化推進相關(guān)制度的重大變革。

1. 適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化趨勢,加快人口政策調(diào)整與勞動力市場的結(jié)構(gòu)性改革。

(1)改革現(xiàn)行退休制度,推行靈活退休政策。從國際經(jīng)驗看,中國需要考慮盡快在更大范圍內(nèi)實施彈性退休制度。這不僅有利于推遲勞動力缺口出現(xiàn)的時間,而且有利于緩解養(yǎng)老金體系的支付壓力。

(2)盡快調(diào)整生育政策。建議在現(xiàn)行生育政策的基礎(chǔ)上,逐步實行產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、孕產(chǎn)婦醫(yī)保、產(chǎn)科和兒科醫(yī)護、孕期和哺乳期婦女彈性工作制、學前教育等鼓勵生育的政策,并加快探索建立生育家庭稅收減免等長效激勵制度,促進生育率的明顯提高。

(3)盡快讓農(nóng)民工成為歷史。爭取到2020年使農(nóng)民工完全享受與城鎮(zhèn)職工同等的基本公共服務(wù)與福利待遇,讓農(nóng)民工更好地融入城市,盡快形成一支穩(wěn)定、高效的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。

2. 適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化趨勢,加快以服務(wù)業(yè)市場開放為重點的政策調(diào)整。以服務(wù)業(yè)市場開放為重點,推進產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整,既可以破解服務(wù)供給短缺的突出矛盾,又可以有效釋放增長潛力。過去幾年,中國推出了一系列放開養(yǎng)老服務(wù)市場的相關(guān)政策,尤其是放開了社會資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的準入。更加有效地應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn),需要進一步加快以養(yǎng)老服務(wù)為重點的服務(wù)業(yè)市場開放,才能適應(yīng)多元化、個性化養(yǎng)老服務(wù)需求的全面快速增長且不斷升級的大趨勢。

(1)按照“公開市場、公平競爭、公正監(jiān)管”的原則,進一步打破養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的市場壁壘。例如,盡快實現(xiàn)不同所有制養(yǎng)老機構(gòu)在財政補貼、稅收、貸款、土地、人才、政府采購等政策,以及水、電、氣價格等方面的平等待遇。

(2)在養(yǎng)老和醫(yī)療領(lǐng)域盡快引入國際先進標準。例如,歐盟28國已有20國對藥品增值稅實行了優(yōu)惠稅率。建議未來2年把藥品進口增值稅稅率降至6%;在對進口抗癌藥、對國內(nèi)生產(chǎn)治療癌癥、罕見病、糖尿病、乙肝、急性白血病等藥品重要原料實施零關(guān)稅的基礎(chǔ)上,對癌癥診斷和治療的進口設(shè)備盡快實行零關(guān)稅,進一步降低癌癥治療的成本。

(3)深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。例如,將一部分利用率不高、資源閑置的公辦養(yǎng)老機構(gòu)交由社會資本運營;通過公建民營、“一院二制”等方式吸引社會資本參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營。

3. 以發(fā)展長期護理保險為重點切實解決養(yǎng)老服務(wù)資金短缺問題。從國際經(jīng)驗看,長期護理保險是適應(yīng)老齡化社會護理需求不斷增長趨勢的一個制度安排,也是解決養(yǎng)老資金短缺的重要方式。目前,中國已經(jīng)開展了長期護理保險的試點,下一步需要借鑒國際經(jīng)驗,加快提高長期護理保險的覆蓋率。同時,推進養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整,在強化作為第一支柱的基本養(yǎng)老金制度的同時,盡快建立和完善作為第二支柱的企業(yè)補充養(yǎng)老制度和作為第三支柱的個人儲蓄養(yǎng)老金制度,以此降低第一支柱與公共財政的壓力。

4. 在協(xié)調(diào)區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中拓展宏觀政策空間。隨著勞動力全國范圍內(nèi)流動,大量年輕勞動力由農(nóng)村流向城市,由欠發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū),造成人口老齡化的“城鄉(xiāng)倒置”與欠發(fā)達地區(qū)老齡化程度高、發(fā)達地區(qū)老齡化程度低的“區(qū)域倒掛”。2016年,中國農(nóng)村老齡化水平已達15.4%,高出全國平均水平2個百分點以上;2017年,廣東65歲及以上人口占比僅為7.7%,而重慶、遼寧等地已高達14%以上。從另一角度來看,城鄉(xiāng)倒置、區(qū)域倒掛為中國解決增長與養(yǎng)老難題提供了政策空間。例如,通過傾斜性的區(qū)域發(fā)展政策加快中西部經(jīng)濟增長和社會發(fā)展,輔之以人口政策、就業(yè)政策及稅收政策,可以積極吸引更多勞動力人口從東部地區(qū)向中西部地區(qū)的回流和轉(zhuǎn)移,分散人口老齡化風險;以全面實行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度,可以釋放農(nóng)村老年人口消費潛力。這就需要在完善中央調(diào)劑金制度與加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革的基礎(chǔ)上,盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)需要政府、社會與企業(yè)合力

在快速的老齡化進程中,14億人的大國既要增長又要養(yǎng)老的雙重戰(zhàn)略任務(wù),離不開多方的共同參與。這就需要在政府“建制度、?；A(chǔ)、嚴監(jiān)管”的同時,調(diào)動多方積極性,有效發(fā)揮社會與企業(yè)作用,形成三方合力。

1. 充分調(diào)動社區(qū)積極性,發(fā)揮社區(qū)在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)和釋放消費需求的支柱作用。社區(qū)不僅是居家養(yǎng)老的主要依托,也是養(yǎng)老服務(wù)消費的主要場所,更是傳統(tǒng)熟人社會和諧發(fā)展的重要載體。大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè),對中國應(yīng)對老齡化更具特殊意義。

(1)加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入力度。爭取使國家和省級養(yǎng)老支持資金用于補貼社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的比重從當前的10%左右提升到20%左右。

(2)鼓勵社區(qū)組建多種類型的養(yǎng)老服務(wù)社會組織。并在經(jīng)費來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、承接政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老職能和公共服務(wù)等方面給予傾斜性政策支持。

(3)提倡和弘揚“社區(qū)互助文化”。通過家庭自助、鄰里互助、社會關(guān)愛等形式,引導、整合社會力量參與老齡化社會建設(shè)。

2. 充分調(diào)動企業(yè)積極性,發(fā)揮企業(yè)在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中的重要作用。應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn),在政府?；A(chǔ)的同時,要充分發(fā)揮企業(yè)的重要作用。比如,在養(yǎng)老機構(gòu)上,中國當前民營養(yǎng)老機構(gòu)占比僅為46%,需要吸引更多的社會資本和外資投資養(yǎng)老機構(gòu),使之成為養(yǎng)老服務(wù)供給的重要力量。同時,將政府購買公共服務(wù)作為調(diào)動企業(yè)積極性的重大舉措,通過購買服務(wù)、發(fā)放養(yǎng)老券、稅收抵免等多種方式優(yōu)化民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策環(huán)境。

3. 突出中國養(yǎng)生養(yǎng)老文化傳承,形成養(yǎng)生養(yǎng)老傳統(tǒng)與養(yǎng)生養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新的強大合力。在老齡化加快趨勢的同時,中國也面臨著新科技革命的機遇。一些發(fā)達國家在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中率先采取新技術(shù),以減少養(yǎng)老服務(wù)的人工依賴,這對緩解勞動力短缺、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。鼓勵支持采用遠程照料、遠程醫(yī)療、遠程健康等“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù),提高中西部地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平;支持社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)、社會組織和企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)發(fā)展智慧養(yǎng)老。在發(fā)揮科技力量的同時也要看到,中國應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)有著傳統(tǒng)優(yōu)勢。比如,中醫(yī)擅長于“治未病”、“促保健”。建議把某些傳統(tǒng)養(yǎng)生養(yǎng)老服務(wù)納入政府采購目錄以及醫(yī)保目錄。采取措施,大力支持中醫(yī)藥事業(yè)傳承創(chuàng)新發(fā)展,充分發(fā)揮傳統(tǒng)醫(yī)學在應(yīng)對老齡化中的特殊作用。