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收容教育制度有望被廢止

在十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作報(bào)告稱，“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)， 啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度。”

“我們建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度。”在十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作了一個(gè)報(bào)告。這是法工委關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告。

法工委方面認(rèn)為，近年來，收容教育措施的運(yùn)用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)， 啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。” 沈春耀稱。

根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，以及“兩高”制定的司法解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國人大常委會(huì)備案。全國人大常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查，對(duì)與憲法法律相抵觸的法規(guī)、司法解釋有權(quán)予以撤銷、糾正。

向全國人大常委會(huì)提出對(duì)法規(guī)、司法解釋的審查建議，是立法法、監(jiān)督法賦予公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，也是人民群眾對(duì)法規(guī)、司法解釋制定工作進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)重要渠道。

2014年，演員黃海波曾因嫖娼被收容教育半年，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。全國政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間，有政協(xié)委員提出提案，建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。這次作報(bào)告時(shí)，沈春耀就提到了收容教育制度，“我們建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度”。

收容教育制度的主要法律依據(jù)是1991年七屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》。該《決定》第四條第二款規(guī)定： “對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”

國務(wù)院據(jù)此制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。制定該《決定》主要是為了補(bǔ)充修改當(dāng)時(shí)的刑法和治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定，制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定。“后來的情況是，《決定》規(guī)定的刑事方面內(nèi)容，在1997年修改刑法時(shí)已經(jīng)被吸收到刑法之中；可《決定》規(guī)定的收容教育制度作為行政措施繼續(xù)有效，并一直延續(xù)至今。”沈春耀說。

沈春耀透露，今年，法工委方面曾會(huì)同有關(guān)部門開展了聯(lián)合調(diào)研，了解收容教育制度實(shí)施情況，召開座談會(huì)聽取相關(guān)單位和部分人大代表、政協(xié)委員及專家學(xué)者的意見， 并書面征求了有關(guān)單位的意見。

總的看，收容教育制度實(shí)施多年來，在維護(hù)社會(huì)治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，特別是2013年廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化。

近年來，收容教育措施的運(yùn)用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。沈春耀表示，“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)， 啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度。”

專訪

收容教育和收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)三項(xiàng)制度中，后兩項(xiàng)已成為歷史名詞，而收容教育制度也開始松動(dòng)，國家層面對(duì)此有了明確回應(yīng)。全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱征夫此前曾三度呼吁廢除收容教育，今年他又提出對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查，北京青年報(bào)記者昨日就此對(duì)其進(jìn)行專訪。

朱征夫

為何四次將“矛頭”對(duì)準(zhǔn)收容教育

北青報(bào)：您是什么時(shí)候開始關(guān)注收容教育制度的？

朱征夫：我是2014年第一次提出要廢除這個(gè)制度的，2016年和2017年又提了兩次，不過這三次都是從“廢除收容教育制度”的角度來提的。

十九大報(bào)告明確提到了“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”受這個(gè)啟發(fā)，我今年提了關(guān)于對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查的提案，建議對(duì)收容教育制度是否符合憲法和立法法的規(guī)定進(jìn)行合憲性審查，比如憲法第五條規(guī)定國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

原來我提廢除建議的時(shí)候，提案都交給了有關(guān)部門處理，現(xiàn)在是交給了全國人大常委會(huì)來處理，兩者的承辦單位不一樣。

北青報(bào)：全國人大法工委方面有跟您聯(lián)系嗎？

朱征夫：今年全國人大法工委備案室曾去廣東調(diào)研，我參加了那場(chǎng)座談，除了我之外，廣東省公安廳、省衛(wèi)計(jì)委、防疫部門相關(guān)人員也在座談現(xiàn)場(chǎng)。

為什么請(qǐng)防疫部門的？因?yàn)椴毁澩瑥U除該制度的人認(rèn)為，該制度有利于防止性病傳播，遏制不良風(fēng)氣蔓延，維護(hù)社會(huì)管理秩序等。

北青報(bào)：為什么您如此關(guān)注這個(gè)制度？

朱征夫：在外界看來，“法外之刑”基本有三個(gè)，即收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)和收容教育。我之前一直關(guān)注勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除。

2003年8月，我作為廣東省政協(xié)委員，寫了《關(guān)于在廣東省率先廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度的提案》，到了2013年，全國人大常委會(huì)終于決定廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度，那個(gè)任務(wù)完成了之后，就輪到收容教育制度了。

在我看來，收容教育就是對(duì)賣淫嫖娼人員的勞動(dòng)教養(yǎng)，不過，與勞動(dòng)教養(yǎng)相比，收容教育的法律效力更高。勞動(dòng)教養(yǎng)基本上是以公安機(jī)關(guān)為主制定相關(guān)規(guī)則，但是收容教育制度有全國人大作的決定，以及國務(wù)院1993年9月4日發(fā)布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。

北青報(bào)：您為什么要建議廢除？

朱征夫：收容教育制度違反了憲法的相關(guān)精神，它違反了依法治國、尊重和保障人權(quán)，還違反了法制統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)定。

立法法第8條第5款規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。收容教育制度有法律效力，它主要依據(jù)的是《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，但是全國人大的決定不是立法法中所講的法律。

立法法第9條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。換句話說，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律，不能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。而收容教育制度主要就是靠國務(wù)院的相關(guān)辦法規(guī)定具體程序和做法的，它超越了立法法規(guī)定的國務(wù)院的立法權(quán)限。

北青報(bào)：收容教育制度有什么缺陷？

朱征夫：收容教育制度打亂了刑法、行政處罰之間的秩序。刑法對(duì)輕微刑事犯罪的處罰，有兩年以下有期徒刑、六個(gè)月以下的拘役、不予關(guān)押的管制，還有定罪免刑的規(guī)定。收容教育針對(duì)的賣淫嫖娼行為是行政違法行為，并不是犯罪行為，卻可以限制人身自由六個(gè)月到兩年，其限制人身自由的期限比對(duì)犯罪行為的處罰還長(zhǎng)。

此外，《行政處罰法》規(guī)定了各種行政處罰方式，比如警告、罰款、拘留等，可是并沒有將收容教育處罰納入，但收容教育本身又是比較重的行政處罰，這就矛盾了。

《治安管理處罰法》對(duì)賣淫嫖娼也有相關(guān)規(guī)定，本身法律就規(guī)定了處罰方式，為什么還要加收容教育這種處罰方式？

北青報(bào)：現(xiàn)實(shí)情況中關(guān)于收容教育制度運(yùn)用得多嗎？

朱征夫：其實(shí)勞教制度廢除以后，大家的法制意識(shí)提高了，也知道程序公正、立法的依據(jù)都是非常重要的問題，老百姓對(duì)這一制度的質(zhì)疑也比較多，執(zhí)法機(jī)關(guān)也會(huì)覺得制度存在缺陷。所以，現(xiàn)在其實(shí)用得相對(duì)少，我注意到，有些市一年也就十幾宗相關(guān)案例，有些市現(xiàn)在根本就不用了，它因?yàn)榇嬖诔绦蛏系膯栴}，容易被某些權(quán)力濫用。

這個(gè)制度目前仍然存在，不過目前各界就廢除這個(gè)制度已經(jīng)形成了共識(shí)。廢除這一制度，最大的意義就是保護(hù)了人權(quán)、完善了法治，同時(shí)也提高了憲法權(quán)威。

縱深

針對(duì)哪些紅頭文件？

近年來收到的審查建議中，有不少是針對(duì)道路交通管理的地方性法規(guī)和規(guī)章提出的，涉及對(duì)車輛采取限行、限號(hào)措施以及將處理違章作為機(jī)動(dòng)車年檢前提條件等方面的規(guī)定。

法工委2018年重點(diǎn)審查研究其中有關(guān)道路交通管理措施和行政處罰、行政強(qiáng)制的規(guī)定是否符合上位法，是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)。

法工委在此基礎(chǔ)上與一些地方人大常委會(huì)及公安部、生態(tài)環(huán)境部作了溝通。

沈春耀表示：“下一步，法工委將針對(duì)審查研究中發(fā)現(xiàn)的問題， 與制定機(jī)關(guān)深入溝通并督促解決。”

據(jù)悉，備案審查工作中遇到的問題有很多，不少是法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件在制定和實(shí)施中有不同認(rèn)識(shí)、需要準(zhǔn)確把握法律和政策界限的問題。

例如，有關(guān)方面通過出臺(tái)規(guī)范性文件，建立信用懲戒制度，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)；同時(shí)也引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權(quán)和其他合法權(quán)益的擔(dān)憂。

“針對(duì)這些情況，我們加強(qiáng)了對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件的審查研究，跟蹤了解有關(guān)立法動(dòng)態(tài)，防止出現(xiàn)侵犯公民合法權(quán)利的情況，防止出現(xiàn)超越立法權(quán)限和違背上位法規(guī)定的情形。”沈春耀說。

如何監(jiān)督地方落實(shí)？

為了加大監(jiān)督糾正力度，2018年2月，法制工作委員會(huì)向有關(guān)地方人大常委會(huì)發(fā)出督辦函，對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行修改、廢止的落實(shí)情況開展“回頭看”工作，督促有關(guān)方面加快工作進(jìn)度，及時(shí)完成。

2017年9月份，法工委發(fā)出書面研究意見，要求有關(guān)地方人大常委會(huì)對(duì)人口與計(jì)劃生育條例中關(guān)于“超生即辭退”等控制措施和處理規(guī)定作出修改。

有7個(gè)省的地方性法規(guī)存在上述問題，經(jīng)督促，各地均已完成相關(guān)法規(guī)修改工作。

2017年11月，法工委發(fā)出書面研究意見，要求有關(guān)地方人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)予以清理，適時(shí)廢止。

有8個(gè)省 (區(qū)、市)、3個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了關(guān)于著名商標(biāo)的地方性法規(guī)。經(jīng)督促，各地均已完成相關(guān)法規(guī)廢止工作。

2018年，針對(duì)個(gè)別地方采取變通規(guī)避的方式，以地方商標(biāo)協(xié)會(huì)名義繼續(xù)開展地方著名商標(biāo)評(píng)比認(rèn)定的情況，法工委及時(shí)督促有關(guān)方面，要求予以糾正。

沈春耀提到，2019年將加大對(duì)地方性法規(guī)主動(dòng)審查工作力度，重點(diǎn)審查生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域法規(guī)。認(rèn)真研究處理公民、組織對(duì)法規(guī)、司法解釋提出的審查建議。

在各地有何新探索？

依法加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)章的備案審查，是地方人大開展備案審查工作的重要內(nèi)容。

2018年2月，法制工作委員會(huì)向北京、天津、上海、重慶等四個(gè)直轄市和深圳、珠海、汕頭、廈門等四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人大常委會(huì)發(fā)函，要求發(fā)揮先行先試作用，督促梳理全部現(xiàn)行有效的政府規(guī)章，并探索形成切實(shí)可行的備案工作機(jī)制。

沈春耀表示，目前四個(gè)直轄市和四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市共梳理出現(xiàn)行有效的政府規(guī)章1235件，正抓緊開展規(guī)章的紙質(zhì)和電子報(bào)備工作。

報(bào)告中也提到了“兩高”的司法解釋。根據(jù)立法法等有關(guān)規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院有權(quán)制定司法解釋，地方法院、地方檢察院無權(quán)制定司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件。

實(shí)踐中地方“兩院”制定了許多規(guī)范性文件，其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內(nèi)容，直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)。

報(bào)告顯示，擬從明年開始，逐步推動(dòng)將地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方“兩院”制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍，以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

數(shù)據(jù)

收到上千件審查建議

2018年，法制工作委員會(huì)共收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來信來函 4578件，可以明確為審查建議的有1229件，其中屬于全國人大常委會(huì)備案審查范圍的有112件，占9.1%。

“對(duì)收到的審查建議，我們逐一進(jìn)行登記、研究。”沈春耀說，對(duì)不屬于全國人大常委會(huì)審查范圍的審查建議，通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)送有關(guān)方面研究處理，并對(duì)審查建議的辦理情況進(jìn)行跟蹤。

審查建議辦理完畢后，及時(shí)向?qū)彶榻ㄗh人反饋研究處理情況。2018 年共對(duì)22件審查建議書面反饋了研究情況和處理結(jié)果。

“一年來，制定機(jī)關(guān)共向全國人大常委會(huì)報(bào)送備案行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋1238件，其中行政法規(guī)40件，省級(jí)地方性法規(guī)640件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)483件，自治條例和單行條例33件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)24件，司法解釋18件。”沈春耀說。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年11月底，制定機(jī)關(guān)共向全國人大常委會(huì)報(bào)送備案現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋12397件，其中行政法規(guī)755件，省級(jí)地方性法規(guī)6083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519 件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)335件，司法解釋710件。

本版文/本報(bào)記者 孟亞旭