作者:中山大學(xué)現(xiàn)代會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)研究中心/管理學(xué)院 辛宇

由于我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)是由各級(jí)人民政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)即國資委作為出資人代表來授權(quán)行使的,所以我國的國有資產(chǎn)管理體制具有非常明顯的分級(jí)管理特征。國有企業(yè)依據(jù)其控制層級(jí)可劃分為中央直屬國有企業(yè)和地方所屬國有企業(yè),其中地方國有企業(yè)又可以進(jìn)一步劃分為省級(jí)、地市級(jí)及縣區(qū)級(jí)國有企業(yè)。由于不同層級(jí)政府所屬的國有企業(yè)在市場(chǎng)勢(shì)力、營商環(huán)境、目標(biāo)導(dǎo)向、治理結(jié)構(gòu)、利益相關(guān)者管理等多個(gè)方面存在明顯差異,相應(yīng)地,不同層級(jí)政府對(duì)其所屬國有企業(yè)的干預(yù)程度、介入方式、監(jiān)督動(dòng)力等多個(gè)方面也會(huì)存在明顯差異。

一般而言,由于地方所屬的國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績直接關(guān)系到地方政府的財(cái)政收入、GDP和政府官員的政績,因此地方國有企業(yè)會(huì)面臨著較強(qiáng)的政府干預(yù)。地方政府的政績?cè)V求會(huì)顯著增強(qiáng)其對(duì)國有企業(yè)的控制,將其政策性負(fù)擔(dān)或者說非經(jīng)濟(jì)類目標(biāo)內(nèi)化到國有企業(yè)的經(jīng)營決策之中。與此同時(shí),為了彌補(bǔ)地方國有企業(yè)多目標(biāo)導(dǎo)向性的經(jīng)濟(jì)損失,地方政府也會(huì)在政策制定以及資源支持中向國有企業(yè)傾斜。

基層國企改革中面臨的問題

通常情況下,我們可以將中央國有企業(yè)和省屬國有企業(yè)以外的地市、縣區(qū)級(jí)國有企業(yè)界定為基層國有企業(yè)。這些基層國企具有天然的經(jīng)營劣勢(shì)。一是限于地市、縣區(qū)層面的整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模和政治環(huán)境因素,基層國企所處的營商環(huán)境相對(duì)來說并不理想;二是由于能夠動(dòng)員的經(jīng)營性國有資源局限于一地、一市、一縣、一區(qū),體量偏小,能夠騰挪、協(xié)同、整合的空間有限,明顯低于央企、省屬國企及省會(huì)城市國企;三是由于體制、機(jī)制和人力資源層面的限制,基層國企很難在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)構(gòu)建出能夠適應(yīng)激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的激勵(lì)機(jī)制和運(yùn)營機(jī)制,創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足,這導(dǎo)致在地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)層面鮮見充滿活力且有經(jīng)營優(yōu)勢(shì)的處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國有企業(yè);四是由于基層國企所處行業(yè)以功能性和公益性行業(yè)為主,而且還承擔(dān)著地方政府的融資平臺(tái)及投資窗口重任,部分負(fù)債由政府財(cái)政提供了擔(dān)保或背書,一旦舊有模式無以為繼時(shí),其經(jīng)營性現(xiàn)金流往往很難滿足巨額的還本付息壓力;五是部分基層國企還承擔(dān)著較多的歷次國企改革過程中遺留下來的歷史問題,欠賬較多,有些甚至積重難返成為“僵尸企業(yè)”。

現(xiàn)實(shí)中,基于我們對(duì)基層國有企業(yè)的觀察,存在著如下典型現(xiàn)象:

一是部分基層國企的發(fā)展定位不夠清晰,許多企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型壓力,并且缺乏從不具備競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)中徹底退出的決心。一些企業(yè)缺乏明確的發(fā)展定位,是定位于面向市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)還是定位于承擔(dān)政府賦予的公共服務(wù)或社會(huì)責(zé)任職能沒有明確結(jié)論,這導(dǎo)致企業(yè)一方面要承擔(dān)大量政府賦予的公共服務(wù)或社會(huì)責(zé)任,其自我發(fā)展能力受到抑制,中長期的企業(yè)發(fā)展規(guī)劃很難維持,另一方面又要積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),這使得企業(yè)的未來發(fā)展缺少方向,困難重重,缺乏自主經(jīng)營能力。

二是部分基層國企的國有資產(chǎn)布局比較混亂,業(yè)務(wù)重復(fù)與過度多元化現(xiàn)象并存,容易導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)及核心競(jìng)爭(zhēng)力的缺失。一家公司擁有過多的主營業(yè)務(wù)會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營資金嚴(yán)重不足,缺乏穩(wěn)定的主營業(yè)務(wù)增長點(diǎn),最終導(dǎo)致樣樣都經(jīng)營、但是樣樣都不精的情況發(fā)生,這些國有企業(yè)需要明確自己具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的主營業(yè)務(wù),集中精力予以發(fā)展,進(jìn)而形成自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

三是一些基層國企的法人治理結(jié)構(gòu)尚不規(guī)范,建立職業(yè)經(jīng)理人制度的障礙較大。整體來看,在基層國企,符合現(xiàn)代企業(yè)規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)還沒有普遍建立起來,企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)仍未健全,與各負(fù)其責(zé)、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)要求尚有不少差距。部分企業(yè)董事會(huì)成員基本上由內(nèi)部產(chǎn)生,與經(jīng)理層高度重疊,行政任命的內(nèi)部人員同時(shí)擔(dān)當(dāng)戰(zhàn)略制定者、決策監(jiān)督者、方案執(zhí)行者的角色,其定位存在沖突。法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷直接導(dǎo)致職業(yè)經(jīng)理人制度建立的障礙比較大。這一制度的引入面臨下列限制性條件:授權(quán)不充分,嚴(yán)重制約經(jīng)理人的積極性;激勵(lì)過弱,無法吸引優(yōu)秀經(jīng)理人的加入;企業(yè)目標(biāo)多元化,削弱了預(yù)算控制的強(qiáng)制性。

四是一些基層國企的員工素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。部分基層國企存在年齡偏大、學(xué)歷偏低、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化等問題,個(gè)別企業(yè)甚至出現(xiàn)管理人員、專業(yè)技術(shù)人員斷層的問題,這既制約了企業(yè)的創(chuàng)新能力,也無法適應(yīng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型加快,國有企業(yè)必須更多地適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作,對(duì)企業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)和人才素質(zhì)的要求將進(jìn)一步提高,對(duì)企業(yè)人才激勵(lì)機(jī)制和培養(yǎng)機(jī)制的建立健全將更為迫切。深化國有企業(yè)及其監(jiān)督制度的改革與創(chuàng)新需要一支規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的出資人代表、經(jīng)營管理人才、黨群工作者和專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍,這取決于基層國企的機(jī)制能否吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入,能否培養(yǎng)和激勵(lì)人才的發(fā)展。部分基層國有企業(yè)目前的員工素質(zhì)無法適應(yīng)國企改革中的一些復(fù)雜要求,如資產(chǎn)定價(jià)及其處置、并購重組方案設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略投資者的引入、融資工具的使用及其風(fēng)險(xiǎn)管理、企業(yè)內(nèi)部控制安排等等。

五是沉重的歷史遺留問題導(dǎo)致部分基層國企的盈利能力偏低。部分國有企業(yè)擔(dān)負(fù)著較為沉重的歷史遺留問題,這嚴(yán)重拖累了國有企業(yè)的發(fā)展能力。這些歷史遺留問題通常與早期改革的政策配套措施不足有關(guān)。這些問題延續(xù)下來日積月累已經(jīng)變成極難處理的硬骨頭,或者是在歷史的發(fā)展過程中逐漸加以解決,或者是由政府注入大量資源予以干凈徹底的處理,同時(shí)還要盡最大可能避免新的歷史遺留問題產(chǎn)生。例如,退休人員福利政策、退休津貼標(biāo)準(zhǔn)、征地拆遷補(bǔ)償、土地手續(xù)補(bǔ)辦、歷史積欠銀行借款的還本付息等等。值得注意的是,在企業(yè)承擔(dān)政府延伸職能的過程中,一些新的決策可能在未來形成新的歷史遺留問題。這些問題的存在加劇了進(jìn)一步改革的成本,其間所涉及的人事、稅務(wù)以及銀行債務(wù)等問題,將嚴(yán)重限制資源重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利進(jìn)行。

六是部分基層國企承擔(dān)政府的一些重大的、緊急的、臨時(shí)的政治任務(wù)過重,進(jìn)而導(dǎo)致資金緊張、財(cái)務(wù)狀況較差、短期資金壓力較大。例如,被動(dòng)承接政府項(xiàng)目所帶來的債務(wù),政府其他行政部門拖欠企業(yè)款項(xiàng)等。因?yàn)閷?duì)自身發(fā)展方向缺乏清晰認(rèn)識(shí),無法明確界定到底是面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還是承接政府責(zé)任,這導(dǎo)致部分國有企業(yè)背負(fù)了沉重的包袱來參與競(jìng)爭(zhēng)。

七是部分基層國有企業(yè)缺少核心競(jìng)爭(zhēng)力,綜合經(jīng)濟(jì)效益較差。產(chǎn)生這一問題的外部原因在于:一些重大項(xiàng)目在決策時(shí)缺乏審慎考慮,導(dǎo)致項(xiàng)目的進(jìn)度緩慢,既大量占用企業(yè)資金,又無法產(chǎn)生合理的效益;企業(yè)的發(fā)展受到政策的影響;政策性負(fù)擔(dān)加大了企業(yè)的成本,包括人工財(cái)務(wù)成本、人工成本以及其他固定性成本等;企業(yè)擁有的資源未得到有效的利用。

由于上述問題的存在,這些基層國企的改革可能還會(huì)面臨如下障礙:一是借助于資本市場(chǎng)推進(jìn)國企改革不具有現(xiàn)實(shí)性。一方面,以基礎(chǔ)性行業(yè)或傳統(tǒng)行業(yè)為主的國有企業(yè)對(duì)于資本市場(chǎng)投資者來說缺乏足夠的吸引力;另一方面,盈利能力欠缺也使其無法滿足證券監(jiān)管部門對(duì)IPO公司的盈利性與持續(xù)發(fā)展能力的要求。二是各種問題的存在會(huì)導(dǎo)致民營資本對(duì)于參與基層國企混合所有制改革的意愿不強(qiáng)。對(duì)于民營資本來講,其參與國企改革的主要目標(biāo)有兩個(gè):實(shí)現(xiàn)對(duì)于國有企業(yè)的控制;接受資產(chǎn),而不接受附帶的歷史遺留問題以及員工。而國企引進(jìn)民營資本的主要目標(biāo)在于不放棄控制權(quán)的基礎(chǔ),吸引增量資本,緩解財(cái)務(wù)壓力。兩者的目標(biāo)差距甚大。

大膽創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu) 深化基層國企改革

在當(dāng)前環(huán)境下,如果不能妥善處置上述問題,極易誘發(fā)區(qū)域性的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),并進(jìn)而產(chǎn)生踩踏效應(yīng)。在當(dāng)前部分基層國企經(jīng)營的艱難時(shí)刻,尤其需要解放思想,實(shí)事求是,通過對(duì)治理結(jié)構(gòu)的大膽創(chuàng)新來深化國企改革,釋放基層國企活力。具體來說,可以考慮的主要方向包括:

一是通過混合所有制改革引入民營資本(含外資資本),并且通過體制機(jī)制創(chuàng)新,有效結(jié)合國有資本和民營資本的各自優(yōu)勢(shì),互利共贏,避免因劣勢(shì)疊加而導(dǎo)致混改失敗。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》給出了混合所有制更為具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制——國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股,相互融合。國有資本的優(yōu)勢(shì)在于政府的隱性擔(dān)保具有一定的增信效果進(jìn)而降低融資成本而且管理比較規(guī)范,同時(shí)還會(huì)帶來大量來自政府層面的經(jīng)營業(yè)務(wù),劣勢(shì)在于經(jīng)營機(jī)制彈性不足而且決策效率偏低;民營資本的優(yōu)勢(shì)在于管理團(tuán)隊(duì)身經(jīng)百戰(zhàn),經(jīng)營機(jī)制靈活并且能夠?qū)?fù)雜的營商環(huán)境變化做出及時(shí)的決策反應(yīng),效率較高,劣勢(shì)在于銀行信用偏弱導(dǎo)致融資成本過高而且管理過于粗放。要真正地實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),關(guān)鍵在于國有資本和民營資本之間要建立起有效的信任機(jī)制,不能是國有資本擔(dān)心造成國有資產(chǎn)流失,民營資本擔(dān)心混改后的企業(yè)面臨更加嚴(yán)格甚至重復(fù)的來自各個(gè)監(jiān)督部門的嚴(yán)格監(jiān)管,進(jìn)而導(dǎo)致自己的投資變成為他人作嫁衣、沒有話語權(quán)而心有不甘。

二是這種信任機(jī)制的建立,只能是通過規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新即“法治化”途徑來加以解決,而不能是建立在“人治化”形式即單純的基于人與人之間的信任渠道。具體來說,有必要通過細(xì)化的公司章程設(shè)計(jì)來對(duì)混改企業(yè)的控制權(quán)在國有資本和民營資本之間的契約化分配作出明確界定。此時(shí),一定是一事一議、一企一策,具體問題具體分析,并且要通過基層首創(chuàng)精神的發(fā)揮來及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),形成基本原則,真正落地實(shí)施。例如,國有資本可以考慮通過優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)債等形式獲得收益的優(yōu)先分配權(quán)或形式轉(zhuǎn)換權(quán),可以考慮通過金股的形式獲得對(duì)若干重大敏感事項(xiàng)的否決權(quán),還可以考慮通過提名多數(shù)監(jiān)事的形式獲得監(jiān)督權(quán);但相應(yīng)地,民營資本可以獲得更多的對(duì)日常經(jīng)營業(yè)務(wù)的控制權(quán),可以通過擁有更多的董事提名權(quán)來更大程度地影響董事會(huì)決策并且在激勵(lì)機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制方面更加趨向市場(chǎng)化導(dǎo)向;同時(shí),金字塔持股、交叉持股、類別投票權(quán)設(shè)計(jì)、相互參股、股權(quán)激勵(lì)和員工持股計(jì)劃等股權(quán)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新以及外部董事制度和薪酬激勵(lì)制度等也是混改企業(yè)可以考慮的方向。此時(shí),公司章程所體現(xiàn)出來的“意思自治”以及“程序公平”、“相互制衡”和“規(guī)范運(yùn)作”就變得非常重要。它既約束民營資本,也約束國有資本,從某種意義上來說,國有資本不應(yīng)該成為“超級(jí)股東”,其有必要通過“自我設(shè)限”來取信于民營資本,此時(shí),“國有民營”、實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的適度、有效分離應(yīng)該是一個(gè)可以考慮的方向。

三是可以通過混合所有制改革引入央企和省屬國企等其他國有資本。雖然由于國有資本分級(jí)管理所帶來的各級(jí)政府及其所屬國企不盡相同的利益訴求,但是,不同國有資本之間相同的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)意味著存在天然的情感紐帶,以及國有產(chǎn)權(quán)還存在著通過行政劃撥進(jìn)行整合的高效手段,所以相對(duì)來說還是更容易實(shí)現(xiàn)利益協(xié)同和一致意見。此時(shí),央企資本和省屬國有資本的引入,將會(huì)明顯增強(qiáng)基層國有經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力和戰(zhàn)略縱深,反哺地方經(jīng)濟(jì),可以更好地消化和緩解基層國企所面臨的現(xiàn)實(shí)困難。在這一過程中,基層國企背后的政府,應(yīng)該有更加主動(dòng)的介入和協(xié)調(diào),不能坐等央企和省屬國企上門,從而更加充分、更加主動(dòng)地發(fā)揮國有資本在資源配置方面的影響力和控制力。

四是通過國有資本的分層管理,充分發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營公司的樞紐作用。參考新加坡的“淡馬錫模式”,可以將原來的地方政府融資平臺(tái)改組為國有資本投資運(yùn)營公司,做實(shí)做強(qiáng),將地市各種類型的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)(包括部分土地資源)統(tǒng)一根據(jù)其功能屬性,分別注入若干國有資本投資運(yùn)營公司,由國資委統(tǒng)一監(jiān)管。作為出資人代表,國有資本投資運(yùn)營公司整合不同類型的國有資源,扶持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),積極開展資產(chǎn)重組,宜參則參,宜控則控。同時(shí),國有資本投資運(yùn)營公司可以與民營資本開展更加有效的合作,授權(quán)、監(jiān)督、考核實(shí)體性的國有企業(yè)或混合所有制企業(yè)的經(jīng)營績效,分類管理,提升盈利能力,進(jìn)而形成可靠的還本付息來源,緩解資金壓力。從某種意義上來說,國有資本投資運(yùn)營公司的組建,還具有一定的隔離效果:它可以在一定程度上降低二級(jí)企業(yè)所面臨的監(jiān)督成本,提升監(jiān)督效能,從而更好地?zé)òl(fā)基層國企的活力以及國企高管中的企業(yè)家精神;而國資委與國有資本投資運(yùn)營公司之間要分工明確、厘清各自邊界,責(zé)權(quán)利相匹配,同時(shí)在人員方面可以適度交叉。

此外,基層政府應(yīng)該積極向省級(jí)及中央政府反映,爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持。部分基層國企或政府融資平臺(tái)的經(jīng)營困難,與其承接政府修橋筑路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益性政策負(fù)擔(dān)和歷史遺留問題等多方面的政治任務(wù)有直接關(guān)系,而根本原因則在于地方政府的財(cái)力明顯不足,但又存在財(cái)務(wù)軟約束現(xiàn)象及政績壓力和任期導(dǎo)向。當(dāng)然,從另一個(gè)角度來看,地市政府在當(dāng)前環(huán)境下,也很有必要控制投資節(jié)奏,適當(dāng)管控過強(qiáng)的投資欲望,硬化基于財(cái)政收入合理安排開支的紀(jì)律約束。

當(dāng)前的國企改革,已經(jīng)度過了“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”及“摸著石頭過河”的探索階段。此時(shí)所處的改革階段、改革氛圍和改革形勢(shì),已經(jīng)不允許我們?cè)诤暧^政策層面有太多、太奢侈的試錯(cuò)性改革機(jī)會(huì)。因此,國企改革必須要更加注重頂層設(shè)計(jì)、更加注重實(shí)施路徑及其可行性評(píng)價(jià)、更加注重風(fēng)險(xiǎn)管控及對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和教訓(xùn)的反思,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)持續(xù)的改進(jìn)、完善和重構(gòu),以保證國有企業(yè)改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)、進(jìn)行到底。此時(shí),我們既要看到改革開放以來國有企業(yè)改革所取得的巨大成就,樹立充分自信,又要看到當(dāng)前形勢(shì)的嚴(yán)峻和任務(wù)的艱巨,保持足夠清醒。

(本文為國家社科基金重大項(xiàng)目“國有企業(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究(17ZDA086)”階段性成果。)