作者:上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家 劉士林

長江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群加在一起,人口眾多、面積巨大、經(jīng)濟(jì)海量、層級多元、關(guān)系復(fù)雜,而建設(shè)目標(biāo)是要把自成一體的城市群整合起來,使原本關(guān)系松散、來往不密切的“城市個體”,發(fā)展成為一個具有一致的思維和判斷能力,并在重大戰(zhàn)略上可以做出一致反應(yīng)和行為的“巨型有機(jī)體”。而要推進(jìn)這樣一個龐然大物快速發(fā)展,統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署、內(nèi)在的組織協(xié)調(diào)當(dāng)然首當(dāng)其沖。

從提倡大規(guī)模產(chǎn)業(yè)和交通建設(shè)轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)以生態(tài)為先導(dǎo)的適度開發(fā)建設(shè),主要原因在于長江流域的人口集聚程度相對較高,與我國其他的城市系統(tǒng)相比開發(fā)的程度也相對比較高,不可能再承受更高強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)。同時,把生態(tài)、文化和生活質(zhì)量作為評判長江三大城市群的主要標(biāo)準(zhǔn),凸顯了中央城市工作會議確立的“人民城市為人民”的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

2018年6月14日,《人民日報》全文發(fā)表了習(xí)近平《在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話》,這是習(xí)近平總書記主持召開的第二次長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會。對進(jìn)一步落實黨中央做出的推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大決策具有重要意義。自2017年《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“共搞大保護(hù),不搞大開發(fā)”以來,沿江開展了系列專項整治行動,非法碼頭中有959座已徹底拆除、402座已基本整改規(guī)范,飲用水源地、入河排污口、化工污染、固體廢物等專項整治行動扎實開展,長江水質(zhì)優(yōu)良比例由2015年底的74.3%提高到2017年三季度的77.3%。當(dāng)今世界是城市世界。城市群是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主體形態(tài)。沿長江自東向西依次分布的長三角、長江中游和成渝三大國家級城市群,他們的規(guī)劃、建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、社會治理和文化發(fā)展,對于推動長江經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段具有舉足輕重的地位。

長江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群的總體情況和規(guī)劃問題

長江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群共包含73個城市,其中長三角城市群為26個城市,長江中游城市群為31個城市,成渝城市群為16個城市。從目前的總體情況看,在人口總量上,長三角總?cè)丝谶_(dá)到1.37億,長江中游城市群總?cè)丝跒?.30億,成渝城市群達(dá)到1.05億。在空間規(guī)模上,長三角的土地面積總計達(dá)21萬平方公里,長江中游土地面積超過34萬平方公里,成渝城市群近24萬平方公里。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上,以人均GDP為例,長三角的人均GDP近7萬元人民幣,長江中游的人均GDP為3.7萬元人民幣,成渝城市群的人均GDP近3萬元人民幣。這說明三大城市群的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展資源等差別還是比較顯著的。

長江經(jīng)濟(jì)帶上的三大城市群,目前都已進(jìn)入“國家隊”,但由于基礎(chǔ)、階段和資源的差異,三大城市群在戰(zhàn)略定位上已有差異,其中,長三角的發(fā)展目標(biāo)探索多年,定位于建設(shè)世界級城市群,在戰(zhàn)略層級上最高。長江中游城市群主要是由3個城市群(武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群和環(huán)鄱陽湖城市群)組合而成,目前最需要的是理順內(nèi)部的關(guān)系和完成秩序的構(gòu)建,但這個過程的推進(jìn)不會一帆風(fēng)順,在短期內(nèi)很難形成一個具有實質(zhì)意義、為各板塊認(rèn)可并實施的戰(zhàn)略定位。成渝城市群的主要問題是農(nóng)業(yè)包袱重和經(jīng)濟(jì)水平低,據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院發(fā)布的《中國城市群發(fā)展報告2016》,成渝城市群的綜合發(fā)展水平在我國9大城市群中處于墊底位置,而且“成”和“渝”兩大中心城市的協(xié)調(diào)和協(xié)作也不是很順暢。如在國務(wù)院2011年批復(fù)的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中,共設(shè)置了4個城市群,其中屬于四川內(nèi)部的兩個(成都城市群和成都南部城市群),很快就完成規(guī)劃并報批通過,而涉及川渝兩地的城市群,至今連規(guī)劃也沒有做出來。

三大城市群過去都有自己的規(guī)劃,也都按照各自的規(guī)劃一直推進(jìn)著。但以往規(guī)劃的問題主要有兩方面:一是視野不夠開闊,主要局限在“長江的某一段”,這就必然導(dǎo)致“畫地為牢”甚至是“以鄰為壑”,而國家把整個長江作為一個戰(zhàn)略規(guī)劃,也是要糾正這種城市群建設(shè)中的“山頭主義”;二是戰(zhàn)略主題發(fā)生重大變革。以往的規(guī)劃主要是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,不大考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)怎么統(tǒng)一,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型怎么協(xié)調(diào),城市開發(fā)建設(shè)和城市共享發(fā)展怎么協(xié)同等問題,或者只是“嘴上說說,墻上掛掛”,和《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”沖突矛盾很大。所以說,目前三大城市群在戰(zhàn)略思路上都面臨著“洗心革面”的重大變革,這個變革是深層次和根本性的,勢必對各城市群及城市群的各方面都帶來巨大的影響。這個問題要依據(jù)新的戰(zhàn)略定位好好研究,也不是幾句話可以說清楚的。

探索建立三大城市群協(xié)同發(fā)展新機(jī)制

在國家?guī)畎l(fā)展戰(zhàn)略的總體框架下,三大城市群需要探索建立協(xié)同和一體化發(fā)展的新機(jī)制,其核心不是局部和細(xì)節(jié)上的“修修補(bǔ)補(bǔ)”,而是要探索和建立城市群發(fā)展的新思路和新模式。這主要可以從兩方面看:

首先,城市化主要有“單體式”和“城市群”兩種發(fā)展模式。前者的突出特征是“單打獨斗”、“以鄰為壑”,對外加劇了城市之間的“同質(zhì)競爭”,對內(nèi)激化了城市內(nèi)部的“惡性博弈”,往往造成區(qū)域內(nèi)資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置,并直接損害了城市社會應(yīng)有的公平、正義及人的精神生態(tài)。后者的目標(biāo)是通過建立合理的城市分工和層級體系,解決區(qū)域內(nèi)以“產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭、項目重復(fù)建設(shè)、空間批量生產(chǎn)”為特征的“粗放型城市發(fā)展模式”,以及城市與鄉(xiāng)村在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中不斷激化的對立和沖突,促進(jìn)都市、城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展。自20世紀(jì)60年代以后,“單體式”城市發(fā)展模式在西方國家逐漸退出歷史舞臺,城市群成為城市化進(jìn)程和區(qū)域發(fā)展的主流趨勢。

其次,長江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群加在一起,人口眾多、面積巨大、經(jīng)濟(jì)海量、層級多元、關(guān)系復(fù)雜,而建設(shè)目標(biāo)是要把自成一體的城市群整合起來,使原本關(guān)系松散、來往不密切的“城市個體”,發(fā)展成為一個具有一致的思維和判斷能力,并在重大戰(zhàn)略上可以做出一致反應(yīng)和行為的“巨型有機(jī)體”。而要推進(jìn)這樣一個龐然大物快速發(fā)展,統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署、內(nèi)在的組織協(xié)調(diào)當(dāng)然首當(dāng)其沖。也可以說,越需要一個內(nèi)在機(jī)制更加復(fù)雜、外在規(guī)范更加嚴(yán)密的城市分工體系與協(xié)作協(xié)同機(jī)制。舉個簡單的例子,比如長江生態(tài)保護(hù)方面,就不可能是任何一個城市群可以做到的,只要有其中的任何一段不履行“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”,就不可能實現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。只要有其中一段被污染了,也就不可能實現(xiàn)長江沿線的綠色發(fā)展。

結(jié)合我國城市群建設(shè)中存在的問題,對三大城市群的協(xié)同發(fā)展可提出兩點建議:一是要有政策、機(jī)制方面的“霹靂手段”,主要用于統(tǒng)一政令、考核與管理,在“去產(chǎn)能”過剩、開展環(huán)境保護(hù)等方面,不允許有任何例外和另搞一套。以明確一致的政策、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的考核問責(zé)等,確保長江經(jīng)濟(jì)帶按照新的發(fā)展理念來建設(shè)。二是還要有以文化、價值為核心的“菩薩心腸”。缺乏長江流域各主體的文化和價值認(rèn)同,結(jié)果必然是“見了好處大家一擁而上,見到責(zé)任和義務(wù)能推就推”。要有效應(yīng)對這些問題,必須要更多地考慮建立“文化和價值的區(qū)域合作機(jī)制”,促進(jìn)和引導(dǎo)大家真正成為一個“命運共同體”,既有共同的利益關(guān)系,也有良好的情感基礎(chǔ),避免一碰到問題和挑戰(zhàn),就出現(xiàn)“夫妻本是同林鳥,大難臨頭各自飛”。

“文化型城市群”引領(lǐng)長江流域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)發(fā)展

一般說來,城市群建設(shè)主要有兩種模式:一是傳統(tǒng)的主要以經(jīng)濟(jì)、交通和人口作為測評指標(biāo)的“經(jīng)濟(jì)型城市群”,二是新出現(xiàn)的主要以生態(tài)、文化和生活質(zhì)量作為評判標(biāo)準(zhǔn)的“文化型城市群”。在全球人口爆炸、能源危機(jī)、生態(tài)環(huán)境急劇惡化的當(dāng)下,“文化型城市群”日益成為全球城市化和區(qū)域發(fā)展的主流和大趨勢。

2015年發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的主要工作是“提升長江黃金水道功能”、“建設(shè)綜合立體交通走廊”、“創(chuàng)新驅(qū)動促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”,基本原則之一是“通道支撐、融合發(fā)展,以沿江綜合運輸大通道為支撐,促進(jìn)上中下游要素合理流動、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作”,其他還包括“建設(shè)上海經(jīng)南京、合肥、武漢、重慶至成都的沿江高速鐵路和上海經(jīng)杭州、南昌、長沙、貴陽至昆明的滬昆高速鐵路,連通南北高速鐵路和快速鐵路,形成覆蓋50萬人口以上城市的快速鐵路網(wǎng)”等,可以說主要走的是“經(jīng)濟(jì)型城市群”的規(guī)劃建設(shè)模式。而2016年發(fā)布的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出:“長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”,在總體上是一個以生態(tài)、文化和生活質(zhì)量作為評判標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展目標(biāo)的“文化型城市群”規(guī)劃。

這不僅是發(fā)展理念的一個巨大創(chuàng)新,也是發(fā)展模式的一次重大進(jìn)步。從提倡大規(guī)模產(chǎn)業(yè)和交通建設(shè)轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)以生態(tài)為先導(dǎo)的適度開發(fā)建設(shè),主要原因在于長江流域的人口集聚程度相對較高,與我國其他的城市系統(tǒng)相比開發(fā)的程度也相對比較高,不可能再承受更高強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)。同時,把生態(tài)、文化和生活質(zhì)量作為評判長江三大城市群的主要標(biāo)準(zhǔn),凸顯了中央城市工作會議確立的“人民城市為人民”的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo),以此來引導(dǎo)長江經(jīng)濟(jì)帶的空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)配套等,對于實現(xiàn)整個流域的生態(tài)發(fā)展、解決現(xiàn)階段“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”均具有重大的現(xiàn)實意義。