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國地稅大合并:中央地方如何分成?企業(yè)負(fù)擔(dān)加重?

2018年07月02日 10:17 | 來源:中國新聞周刊
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原標(biāo)題:國地稅大合并:中央地方如何分成?企業(yè)負(fù)擔(dān)加重?87萬稅務(wù)人員怎么辦?

推進(jìn)國稅地稅“合二為一”,對于中國的稅制改革有怎樣的意義?對于地方政府和企業(yè)來說,會有怎樣的影響?87萬稅務(wù)人員如何安置?下一步還需要在哪些方面出臺配套措施?

就這些問題,《中國新聞周刊》專訪了中國法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)研究會會長劉劍文。在他看來,稅改不應(yīng)該僅僅著眼于機(jī)構(gòu)合并,如何處理好中央和地方財(cái)政關(guān)系,應(yīng)是下一步的重點(diǎn)。

央地關(guān)系的重大調(diào)整

中國新聞周刊:1994年,中國實(shí)行分稅制改革,分別設(shè)立國稅地稅部門,現(xiàn)在又將國地稅合并。當(dāng)時的分和現(xiàn)在的合,其背后的邏輯是什么?

劉劍文:如果說真正講國地稅分和合的制度邏輯,或者說法律邏輯,我想主要還是在于憲法框架下的中央和地方關(guān)系,在不同時期央地關(guān)系應(yīng)該如何處理,也涉及中央和地方在這一過程中,各自應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用。

1994年的國地稅分開,是有一個特殊的歷史背景,因?yàn)樵诜侄愔浦埃袊捎梅衷畛燥垺⒇?cái)政包干的體制。這種體制從改革開放以后到1994年以前,有過一些歷史的作用和功績,但在這個過程中,中央的錢越來越少,地方的錢越來越多,因?yàn)楦母镩_放以后,地方經(jīng)濟(jì)狀況越來越好,財(cái)政收入越來越多,而按照分灶吃飯?jiān)瓌t,地方征稅后按比例上交中央,很容易發(fā)生地方政府侵蝕中央的收入問題。

這樣一來,地方的錢越來越多,而中央的錢越來越少。而中國是個大國,經(jīng)濟(jì)情況錯綜復(fù)雜,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,必須集中財(cái)力辦大事。在我印象中,當(dāng)時的分稅制財(cái)政體制改革有個出發(fā)點(diǎn),就是提高兩個比重,即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重,尤其是后一個比重,關(guān)鍵是要加強(qiáng)中央的權(quán)威。

所以在1994年的分稅制改革,實(shí)際是因?yàn)榛谥醒肴卞X,地方有錢這樣的現(xiàn)狀,基于當(dāng)時的制度限制而做的一個較大變革。將稅種也分為三類,中央稅、地方稅和共享稅。因?yàn)橹袊愔朴幸粋€很重要的特點(diǎn),它是以流轉(zhuǎn)稅為主體的,在1994年之前占所有稅種的70%~80%。流轉(zhuǎn)稅主要由增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅三大稅種構(gòu)成,當(dāng)時增值稅大概占整個財(cái)政收入的半壁江山,所以分稅制以后,增值稅成為了共享稅,中央占75%,地方占25%,營業(yè)稅作為地方稅,消費(fèi)稅作為中央稅。

與此同時,開展了稅收征管體制改革,在全國所有的地方政府,包括省、市、縣單設(shè)一套屬于中央的垂直征管機(jī)構(gòu),就是國家稅務(wù)總局,負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收,省以下設(shè)立地方稅務(wù)局,負(fù)責(zé)地方稅的征收。當(dāng)時整個稅務(wù)系統(tǒng)的工作人員有100萬,其中,國稅系統(tǒng)的人員編制經(jīng)費(fèi)、干部任免是由國家稅務(wù)總局來管理的。

盡管國家稅務(wù)總局是受中央垂直管理,但在一個地方時間長了,多多少少跟地方有盤根錯節(jié)的關(guān)系,容易受當(dāng)?shù)卣挠绊憽榱吮苊獾胤秸畬惞ぷ鞯母蓴_,從1998年開始,中國實(shí)施國稅局長的異地交流制度,這種制度提高了國稅系統(tǒng)的獨(dú)立性,也維護(hù)了稅法的權(quán)威,對保證中央財(cái)政收入發(fā)揮了積極作用。

所以,當(dāng)時分設(shè)國稅地稅,是為了適應(yīng)分稅制財(cái)政體制改革的需要,尤其是要提高兩個比重,在當(dāng)時起了非常關(guān)鍵的作用。

2000年以后,中國又有兩次大的稅收分成改革,造成了整個地稅系統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍的萎縮。一次是在2002年的企業(yè)所得稅分享改革,此前,企業(yè)所得稅收入屬于地方,由地稅局征收。但當(dāng)時為了支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略,中央財(cái)政需要進(jìn)一步集中財(cái)力,就把原來屬于地方財(cái)政的企業(yè)所得稅變更為共享稅,中央占50%,到2003年又占到60%,所以從這個時候,企業(yè)所得稅變成了一個共享稅。按照國地稅征管體制,一旦變成共享稅,稅種的征收就由地稅局轉(zhuǎn)移到國稅局。

當(dāng)然,我國最大的一次改革就是2016年的營改增,這其實(shí)是一次中央和地方收入分成改革,改革后,原來由地稅局征收的第一大稅種營業(yè)稅取消,變成由國稅局征收的增值稅,國地稅業(yè)務(wù)范圍此消彼長,但人員規(guī)模不變,增加了國稅人員的征管壓力。所以,這兩次重大的收入分成改革,成為國稅地稅合并的最根本的原因。

從更深層次來看,分與合的背后,不僅是央地關(guān)系的重大調(diào)整,也是國家治理體系的一個深刻變革,是推動中國實(shí)現(xiàn)法治國家建設(shè)的一個重大舉措。

國稅總局和地方政府

的權(quán)利義務(wù)需要明確

中國新聞周刊:這次國地稅機(jī)構(gòu)合并,有一個重要原則就是“瘦身-健身”,你對此如何理解?

劉劍文:“瘦身”面臨的一個問題就是,過去國地稅兩套機(jī)構(gòu)之間有一些重疊機(jī)構(gòu),比如說國稅地稅都有征管機(jī)構(gòu),都有稽查,所以瘦身對于稅務(wù)干部來講,都要涉及國家安置的問題,不會因?yàn)楹喜⑾聧彛窃诠珓?wù)員系統(tǒng)中進(jìn)行妥善的安置。這是下一步各級政府需要考慮的問題。

至于“健身”,我的理解是把機(jī)構(gòu)中的精兵強(qiáng)將整合在一起,更好地整合資源,使征收工作更有效率,機(jī)構(gòu)管理更加規(guī)范,人員配置更加合理。

中國新聞周刊:目前實(shí)行國家稅務(wù)總局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)這樣一個體制,你如何評價(jià)這樣一個體制,雙方將如何協(xié)調(diào)?

劉劍文:雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不是你管我也管的問題,而是必須有一個為主。這次合并很明確是以國家稅務(wù)總局為主,掛牌也都是叫國家稅務(wù)總局××省(或市、自治區(qū))稅務(wù)局,而且人員經(jīng)費(fèi)編制也都由中央負(fù)責(zé),可能在人員選用問題上會征求地方意見。

中國新聞周刊:按照目前的計(jì)劃,下一步將在市縣一級合并,這中間是否會有阻力,特別是縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)?

劉劍文:我覺得阻力不會太大,因?yàn)橐嵌加芍醒胴?cái)政負(fù)責(zé)的話,原來的地稅局應(yīng)該會挺高興的。畢竟各個地方的經(jīng)濟(jì)狀況不一樣,欠發(fā)達(dá)地區(qū)有些時候可能工資發(fā)放都存在困難,但合并之后就不存在這個問題了。

至于在縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),合并后,地方對企業(yè)的權(quán)力肯定會受到影響。但從另一個角度,稅務(wù)部門征管的范圍擴(kuò)大了,能夠消除部門之間的信息壁壘,強(qiáng)化稅收征繳能力,以及實(shí)現(xiàn)稅收和非稅收入的一體化征管,從長遠(yuǎn)來講,國地稅合并,有利于形成一個規(guī)范高效的稅制。

實(shí)際上,過去的地稅系統(tǒng)征收率是過低的,表面上是造成了法定稅率和實(shí)際稅率脫節(jié),實(shí)質(zhì)上是對稅法的權(quán)威性產(chǎn)生沖擊。一旦樹立稅法的權(quán)威,企業(yè)在納稅的過程中,就無法與地方政府討價(jià)還價(jià),對納稅情況也能有準(zhǔn)確的預(yù)期,從企業(yè)角度來講,企業(yè)的稅負(fù)或許會有增加。但是中央也在考慮解決措施,特別是增值稅稅率簡化,法定稅率下降,能夠?qū)_實(shí)際稅率上升的一個負(fù)面影響。

此外,這次合并也有利于完善國家的稅制結(jié)構(gòu),使未來的減稅政策能夠落到實(shí)處。征收率的提升主要體現(xiàn)在直接稅上面,但直接稅的增加,會對將來間接稅的降低奠定基礎(chǔ),從而提高我們國家稅制的國際競爭力,對中國治理體制也是一個重大的改革。

實(shí)際上,我覺得中央和地方的分成,并不在于誰來征收的問題,誰征都一樣,問題是在于按照什么原則、規(guī)則,在中央和地方對財(cái)政收入進(jìn)行劃分。所以我覺得不要因?yàn)闄C(jī)構(gòu)合并,就說對于中央和地方分成有多大影響。我認(rèn)為,主要是取決于用什么理念、原則和規(guī)則如何來處理好中央和地方的財(cái)政關(guān)系。

中國新聞周刊:目前機(jī)構(gòu)合并只是第一步,下一步還將從哪些方面出臺配套方案?

劉劍文:我想首先是考慮整個機(jī)構(gòu)掛牌,掛牌以后可能涉及人員的安置配備問題。比如某一個地方,原來國稅有7個局領(lǐng)導(dǎo),地稅有7個局領(lǐng)導(dǎo),按照現(xiàn)在的體制,也不可能減員,只能隨著時間自然增減,但可能短期內(nèi),會對稅務(wù)干部的提拔造成一定影響。

從后續(xù)來看,我覺得首先要考慮穩(wěn)定,其次要考慮效率和公平,如何通過這種方式能更好地提高效率,在干部安置過程中,如何能夠?qū)崿F(xiàn)公平。

至于國稅總局和地方政府的協(xié)調(diào)問題,還需要進(jìn)一步明確雙方在稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理過程中的權(quán)利義務(wù)和程序問題。

讓納稅人有獲得感和安全感

中國新聞周刊:實(shí)際上,早在2015年12月,就提出國地稅征管體制改革,當(dāng)時似乎也沒有明確要合并,為何到現(xiàn)在才進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并?

劉劍文:在中共中央國務(wù)院56號文件《關(guān)于深化國稅地稅征管體制改革實(shí)施方案》里,當(dāng)時強(qiáng)調(diào)的一個問題是要建立高效的征管體制,要讓群眾有獲得感,提高納稅人的稅法遵從度。

在過去20多年,在中央和地方稅收分成過程中,盡管我們要充分肯定所取得的歷史功績,但還要用一個歷史的眼光看過去的分稅制改革,特別是國地稅分設(shè)的問題。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中國從1994年以后,GDP增長速度很快,財(cái)政收入、稅收收入也取得大幅度增長,老百姓的收入也有明顯的增加。所以,在這20多年里,老百姓的獲得感還是很明顯的。

但是在這一過程中,可以看到,國地稅分設(shè)以后,給納稅人帶來很多的麻煩。比如說在進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)登記的時候,既要向國稅局申報(bào),也向地稅局申報(bào),既要向國稅登記,也要向地稅局登記,占用了納稅人大量的成本費(fèi)用和時間精力。而一個納稅人違規(guī)了,國稅查一遍,地稅再查一遍。

因此,合并更重要的是如何更好地服務(wù)納稅人,讓納稅人有獲得感和安全感。如何能夠更有效地保護(hù)納稅人的權(quán)利,因?yàn)槎愂照鞴芊ê拖嚓P(guān)法律里面,都規(guī)定了納稅人的權(quán)利,我想這些問題可能都是我們需要去考慮的。

中國新聞周刊:國地稅合并之后,企業(yè)稅負(fù)是會增加還是會減少?

劉劍文:我認(rèn)為,對企業(yè)納稅人的影響,主要在于減少納稅人的成本。這個成本不是稅收成本,而是費(fèi)用成本。以前企業(yè)進(jìn)行任何一項(xiàng)涉稅業(yè)務(wù),都要準(zhǔn)備兩套材料,造成很大浪費(fèi)。除了費(fèi)用成本外,還有時間成本、精力成本,我認(rèn)為,這是影響很大的一件事情。

至于其他方面,比如有些地方通過稅收優(yōu)惠招商引資,合并之后,可能就沒有這些優(yōu)惠了。關(guān)于這個問題,國家有嚴(yán)格的法律規(guī)定,中央稅的稅收減免權(quán)屬于國務(wù)院決定的。地方稅的稅收減免權(quán)由省級政府來決定的。除此之外的一些稅收優(yōu)惠,可能本身就是不合理不合法的,必須要清理的,不能說因?yàn)閲囟惡喜⒕蛯ζ髽I(yè)稅負(fù)造成影響。但合并之后,對于稅制的統(tǒng)一是有幫助的。

此外,從法律上來講,應(yīng)該依法納稅,如果說因?yàn)橐郧坝卸愂章┒矗髽I(yè)納稅人該繳的稅沒繳,那么就涉及違法問題。不能因?yàn)楹喜⒁院髧?yán)格征管了,依法征管了,就說企業(yè)稅負(fù)就增加了,因?yàn)檫@是本來就是企業(yè)依法該繳的。

而且下一步,可能國家還會不斷減稅讓利,出臺一些改革措施以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),包括前不久個人所得稅法修改,也會有一些讓利。

中國新聞周刊:對于地方政府而言,這次合并,會有怎樣的影響?

劉劍文:國地稅合并以后,地方?jīng)]有主體稅種,稅收減少了,地方的收入肯定會大幅度的減少,財(cái)力越來越集中在中央。而地方政府要提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn),如果財(cái)政資金不足,可能就不得不通過發(fā)地方債等方式來解決。

但是這個影響,我想至少可以通過兩個方式彌補(bǔ):一是加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度。二是將地方的一些事權(quán)上移給中央。這兩種方式,都可以減少地方的財(cái)政壓力,目的都是減少地方的負(fù)擔(dān)。

比如說從這次個人所得稅法的修訂就可以看到,涉及一些重大的專項(xiàng)扣除,比如失業(yè)保險(xiǎn)金、住房公積金,這些錢就將是中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的方式來實(shí)現(xiàn)。

所以我認(rèn)為,目前改革仍是在探索的過程中,肯定會有一攬子政策出來。從國家角度來講,必須處理好中央和地方的關(guān)系,也必須調(diào)動中央和地方的積極性,目前這些方案已經(jīng)在研究之中。

中國新聞周刊:在處理中央和地方關(guān)系上,需要重點(diǎn)關(guān)注哪些方面內(nèi)容?

劉劍文:中央和地方的關(guān)系,我想一個核心就是中央和地方的財(cái)政關(guān)系。因?yàn)樨?cái)政跟事權(quán)是相聯(lián)系的,財(cái)權(quán)和事權(quán),現(xiàn)在講事權(quán)與支出責(zé)任,其實(shí)大的框架是事權(quán)與財(cái)力相結(jié)合,在這樣一個背景下,事權(quán)與支出責(zé)任要相適應(yīng)。下一步,中央一定會出臺關(guān)于中央和地方關(guān)系處理的一些文件,但處理起來可能還有一個過程,改革是要一步一步地進(jìn)行。

這些年學(xué)術(shù)界一直倡導(dǎo)制定一部政府間財(cái)政關(guān)系法,類似一個財(cái)政基本法的法案,但目前還在調(diào)研建議階段。該法主要涉及中央的財(cái)權(quán)和事權(quán)、地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)、支出責(zé)任,應(yīng)該按照怎樣的理念、原則和規(guī)則,怎樣的程序等,需要通過法律作出明確的規(guī)定。

編輯:曾珂

關(guān)鍵詞:國地稅大合并

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