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政府權(quán)力清單是一項依法將行政權(quán)力事項清單化，從而實現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)力、增進市場活力的本土制度創(chuàng)新。當前，權(quán)力清單制度雖已解決了“有沒有”的問題，但從實施效果看，這一制度還有諸多有待完善之處，解決“好不好”的問題應(yīng)盡快提上日程。

政府權(quán)力清單是一項依法將行政權(quán)力事項清單化，從而實現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)力、增進市場活力的本土制度創(chuàng)新。

當前，權(quán)力清單制度雖已解決了“有沒有”的問題，但從實施效果看，這一制度還有諸多有待完善之處，解決“好不好”的問題應(yīng)盡快提上日程。如在制度屬性方面，權(quán)力清單究竟只是業(yè)務(wù)操作指南或政府信息公開載體，還是法律文件，尚無定論；實際效力方面，權(quán)力清單是否具有硬性約束力，實踐中有不同看法；法律依據(jù)方面，部門規(guī)范性文件、三定方案、國際條約等是否可作為梳理權(quán)力事項的依據(jù)，尚未達成統(tǒng)一；編制程序上，目前清單編制完全屬政府內(nèi)部程序，民主性尚不足，一定程度上影響了其科學性；清單質(zhì)量上，由于缺乏頂層設(shè)計和監(jiān)督機制，各地權(quán)力清單形式千差萬別、質(zhì)量參差不齊，有的權(quán)力事項甚至和法律相沖突等。這些問題嚴重影響了權(quán)力清單制度的權(quán)威性和公信力，制約其規(guī)范行政權(quán)力的功能。而且，在中國裁判文書網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)，已有336個檢索結(jié)果與權(quán)力清單具有直接或間接關(guān)系，這表明某些權(quán)力清單已逐漸成司法審查的對象，應(yīng)當引起足夠重視。筆者認為，搭建權(quán)力清單制度形態(tài)的“上半場”目標已經(jīng)實現(xiàn)，權(quán)力清單制度應(yīng)盡快進入規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)增效的“下半場”。

實施動力由政策化走向法治化

權(quán)力清單制度雖已全面鋪開，但各地的推動力度、工作進度、清單質(zhì)量差距較大。一些地方進展緩慢，少數(shù)地方政府部門至今尚未公布清單；有的敷衍了事，清單內(nèi)容簡單籠統(tǒng)，甚至缺少權(quán)力運行圖、法律依據(jù)等基本要素；有的甚至塞“私貨”，利用清單擴張部門權(quán)力；有的清單一經(jīng)編制便一成不變，與法律法規(guī)存在沖突等，這些問題的根本原因在于實施動力不足。目前，權(quán)力清單制度的唯一依據(jù)是《意見》，發(fā)文規(guī)格不可謂不高，但政策與法律相比，在約束力、穩(wěn)定性、責任追究等方面均存在一定差距，造成少數(shù)地方對編制權(quán)力清單并非真正重視，而只是當作應(yīng)對上級任務(wù)來敷衍。

在權(quán)力清單制度走向高質(zhì)量發(fā)展的下半場，首先需推進權(quán)力清單制度的法治化，解決制度發(fā)展的動力問題，建議以行政法規(guī)對權(quán)力清單制度做出頂層設(shè)計，增強制度的剛性。需明確編制和公布權(quán)力清單是地方政府的一項法定職責，嚴格按照清單行政是法定義務(wù)；規(guī)定權(quán)力清單應(yīng)包含的基本要素，防止清單編制的隨意性；細化編制程序，增強民主性和科學性；確定動態(tài)調(diào)整機制，定期根據(jù)法律法規(guī)的立改廢釋情況，對清單做出更新調(diào)整；明確違背清單的法律責任，讓權(quán)力清單長上“牙齒”等。總之，只有將權(quán)力清單制度的發(fā)展納入法治化軌道，制度才能保持持久活力，才能起到規(guī)范行政權(quán)力的作用。

清單形態(tài)由自由探索走向統(tǒng)一規(guī)范

由于權(quán)力清單制度無任何先例可循，且無明確的技術(shù)規(guī)范，清單編制工作總體處于自我摸索階段，帶來了不少問題。最明顯的就是各地權(quán)力清單形式差別過大，科學性合理性受到質(zhì)疑。

在權(quán)力清單制度發(fā)展的下半場，應(yīng)從中央政府層面加強對權(quán)力清單編制工作的指導(dǎo)，總結(jié)和復(fù)制可供推廣的編制經(jīng)驗，從形式上解決清單編制的隨意性問題。增強制度的統(tǒng)一性，尤其是對權(quán)力清單的編制程序、分類標準、包含要素、展現(xiàn)形式、動態(tài)調(diào)整、審查機制等做出明確規(guī)定，在實現(xiàn)權(quán)力清單標準化發(fā)展的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)范清單的具體編制工作。此外，國務(wù)院各行業(yè)主管部門應(yīng)當編制本行業(yè)的權(quán)力清單指導(dǎo)目錄，以供地方政府部門借鑒參考。

編制思路由數(shù)量優(yōu)先走向質(zhì)量為本

以數(shù)量為先導(dǎo)的清單編制思路不僅造成清單形式千差萬別，還在內(nèi)容上影響著清單質(zhì)量。筆者通過檢索發(fā)現(xiàn)，有的清單缺乏必要的要素，甚至存在法律依據(jù)、權(quán)力運行圖為空白的情況；有的權(quán)力事項名稱、法律責任等規(guī)定極其籠統(tǒng)；有的權(quán)力事項甚至存在漏項、缺項；有的甚至對國家已經(jīng)取消的權(quán)力事項，尚未作出及時更新等。因此，這就造成清單的實際效果不如人意，盡管耗費了大量行政資源，但“清單無用論”思想?yún)s在基層有所蔓延。

對此，應(yīng)引入第三方評估機制，對近年來權(quán)力清單制度實施情況進行評估，全面梳理質(zhì)量短板，努力提高清單質(zhì)量。一是文本方面，核查權(quán)力事項的序號、名稱、法律依據(jù)、流程圖、辦理時限、法律責任及聯(lián)系方式等是否齊備；內(nèi)容方面，重點評估包括權(quán)力事項梳理的完備性，權(quán)力分類的科學性，法律依據(jù)的準確性，與法律規(guī)定的一致性等；落實方面，清單有沒有得到遵守，有沒有清單之外行權(quán)的行為。通過全面評估，為下一步高質(zhì)量推進權(quán)力清單工作提供參考依據(jù)。

制度實效由軟性效力走向硬性效力

《意見》并未對清單的效力問題作出明確規(guī)定，從筆者了解的情況看，權(quán)力清單在實踐中的約束力還不夠強，幾乎沒有行政機關(guān)將權(quán)力清單作為執(zhí)法或行政的依據(jù)。當然，行政機關(guān)的行為依據(jù)應(yīng)是現(xiàn)行法律法規(guī)，但考慮到《意見》規(guī)定“行政權(quán)力進清單、清單之外無權(quán)力”，清單與法律規(guī)定是一一對應(yīng)關(guān)系，且清單具有直觀明了、可按圖索驥的優(yōu)勢，不妨賦予其法律效力，以更好發(fā)揮推動依法行政的作用。如果權(quán)力清單缺乏硬性約束，就會大大降低這一制度的效力，大量的權(quán)力清單被束之高閣，浪費大量的行政資源。

可將權(quán)力清單的性質(zhì)定位為準法律，賦予其一定的法律效力，權(quán)力清單既可作為行政機關(guān)履行權(quán)力或不履行權(quán)力的依據(jù)，也可作為相對人要求行政機關(guān)履行職責或不履行職責的依據(jù)。當然，若清單和法律發(fā)生沖突時，則依法律行事。權(quán)力清單之外的權(quán)力事項，政府部門不得實施，除非有法律法規(guī)的另行規(guī)定。總之，唯有將權(quán)力清單由軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變，才能真正樹立起權(quán)力清單的權(quán)威，也才能讓該制度真正助推依法行政。

制度功能由被動清單走向能動清單

權(quán)力清單是對行政法律法規(guī)的細化和整合，法律如何規(guī)定，清單就如何體現(xiàn)，因此權(quán)力清單是一種“被動清單”，這種思路是正確的。但由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的步伐較快，如法律規(guī)定確已產(chǎn)生明顯的滯后性，編制清單時是否可根據(jù)實際需要主動做出調(diào)整？筆者認為，多數(shù)情況下法律對于社會生活有一定的滯后性，但遵從法律是法治的基本要義，被動清單恰恰是法治精神的體現(xiàn)。但這并不是說，面對明顯不合理的法律規(guī)定，權(quán)力清單就應(yīng)當全面被動接受、無能為力。否則，就顯然過于僵化了，也失去了一次制度修正的良好契機。

因此，有必要樹立“能動清單”的理念，在編制權(quán)力清單時既尊重法律的原本規(guī)定，同時也對法律規(guī)定做出審示與評估，對于明顯不合理或與上位法相沖突的，應(yīng)當經(jīng)法定程序向有關(guān)機關(guān)提出審查建議。其中，法律規(guī)定明顯不合理的，應(yīng)由地方人大常委會經(jīng)法定程序向全國人大常委會法制機構(gòu)報告；發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)不合理或與法律沖突，應(yīng)向國務(wù)院法制機構(gòu)報告；發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)或規(guī)章不合理的，向相關(guān)地方法制機構(gòu)報告。相關(guān)法制機構(gòu)有義務(wù)做出答復(fù)，對確實不合理或違背上位法的規(guī)定及時做出解釋或修訂。這樣有利于行政法律體系的完善，從而推動實質(zhì)性法治的進步，實現(xiàn)改革與法治的和諧統(tǒng)一。