6月8日上午,由中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席汪洋主持的十三屆全國政協(xié)第四次雙周協(xié)商座談會在全國政協(xié)禮堂舉行。圍繞如何“基本解決執(zhí)行難問題”,12位全國政協(xié)委員談了自己的想法,提出意見建議。此前,全國政協(xié)社會和法制委員會組織委員赴最高人民法院以及河南、上海、北京等地調(diào)研,詳細(xì)了解相關(guān)情況,通過調(diào)研與協(xié)商座談,明確了思路,凝聚了共識。委員們表示,要充分發(fā)揮中國特色社會主義的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢,形成合力,共同為人民法院打好這場攻堅(jiān)戰(zhàn)創(chuàng)造條件,助力助威。

六月八日,十三屆全國政協(xié)第四次雙周協(xié)商座談會在北京召開,中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席汪洋主持會議并講話。 人民政協(xié)報記者 賈寧 攝

完善頂層設(shè)計(jì)形成執(zhí)行工作大格局

“執(zhí)行難”難在哪里?全國政協(xié)委員、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅一語道破:病癥在法院,病因在社會環(huán)境,病根在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不足。在這個意義上,執(zhí)行難問題的解決,對于實(shí)現(xiàn)全面依法治國目標(biāo)、對于全面建成小康社會具有標(biāo)志性意義。

破解“執(zhí)行難”,關(guān)鍵要祛除“病根”。呂忠梅說,要站在推進(jìn)全面依法治國、促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度,以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維,完善頂層設(shè)計(jì)。她建議,黨中央針對解決執(zhí)行難問題出臺專門文件,作為全面深化改革和全面依法治國的一個重要舉措。明確將解決執(zhí)行難問題納入黨委工作,作為政法委的重要工作事項(xiàng),推動形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、部門配合、社會參與”的執(zhí)行工作大格局;建立解決執(zhí)行難的部門協(xié)作、信息共享、聯(lián)動處置、政府兜底等基本工作機(jī)制,明確各部門、各單位的工作主體責(zé)任,將“解決執(zhí)行難”作為綜合治理考核指標(biāo),進(jìn)行年度綜合考核。

呂忠梅的建議得到委員們積極響應(yīng),大家一致認(rèn)為這是中國特色社會主義政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。

法院執(zhí)行已生效判決的前提是充分掌握被執(zhí)行人財產(chǎn)和人身信息。目前這類信息散見于公安、監(jiān)察、國土資源、建設(shè)、規(guī)劃、房管、稅務(wù)、工商、勞動保障、國有資產(chǎn)管理、銀行、證券、保險、出入境管理、招投標(biāo)管理等各部門。

委員們表示,執(zhí)行難涉及社會治理問題,更是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。要從根子上解決執(zhí)行難問題,需要全社會共同合力、多部門共同配合。

通過調(diào)研,委員們了解到,目前各地執(zhí)行工作大格局已初步形成,絕大多數(shù)地方黨委、人大、政府出臺基本解決執(zhí)行難的文件,成立基本解決執(zhí)行難工作領(lǐng)導(dǎo)小組,建立聯(lián)席會議制度,共同研究解決執(zhí)行難重大問題。但同時也存在地區(qū)發(fā)展不平衡等問題,委員們建議健全聯(lián)席會議制度,建立常態(tài)化工作機(jī)制,擴(kuò)大協(xié)作范圍,提升協(xié)作緊密度,推進(jìn)綜合治理執(zhí)行難工作向縱深發(fā)展。

加快立法進(jìn)程 將解決執(zhí)行難納入法治化軌道

執(zhí)行工作大格局初步形成之后,還需不斷完善法律法規(guī),構(gòu)建長效機(jī)制,從制度層面、立法層面為法院解決執(zhí)行難提供強(qiáng)大的法律保障。

“要轉(zhuǎn)變運(yùn)動式的工作方式,將解決執(zhí)行難問題納入法治化軌道。”呂忠梅建議,加快“強(qiáng)制執(zhí)行法”“信用法”等法律的立法進(jìn)程。黃廉熙和皮劍龍委員建議,完善相關(guān)法律法規(guī),加大對拒執(zhí)犯罪的打擊力度。

“目前我國的執(zhí)行程序規(guī)定在民事訴訟法第三編之中,但該編僅有35個條文,極其簡約,可操作性不強(qiáng),影響了執(zhí)行程序功能的有效發(fā)揮。執(zhí)行程序與審判程序在性質(zhì)上有根本區(qū)別,將其規(guī)定在民事訴訟法之中不倫不類,應(yīng)將之從民事訴訟法中分離出來,獨(dú)立制定‘強(qiáng)制執(zhí)行法’加以規(guī)范。”湯維建委員說。

“‘強(qiáng)制執(zhí)行法’已經(jīng)呼吁20多年了,條件已成熟,應(yīng)該盡快納入立法規(guī)劃中。”竇榮興委員提出同樣的建議。

“從實(shí)踐看,我們所見到的各種執(zhí)行難案例中,有相當(dāng)一部分可以通過個人破產(chǎn)來解決。但由于缺乏個人破產(chǎn)制度,這類案件無法擺脫執(zhí)行難。而通過破產(chǎn)程序,該類執(zhí)行難案件就很容易化解,執(zhí)行難案件的占比將會大大下降。”湯維建同時建議,修改企業(yè)破產(chǎn)法,將目前的企業(yè)破產(chǎn)法調(diào)整為破產(chǎn)法,將個人納入到破產(chǎn)法的調(diào)整范圍之中,發(fā)揮破產(chǎn)機(jī)制對化解“執(zhí)行難”的“清道夫”作用。湯維建希望,通過修改企業(yè)破產(chǎn)法使得國家公權(quán)力機(jī)關(guān)在特定情形下可以依職權(quán)發(fā)動破產(chǎn)程序。一是將目前實(shí)踐中行之有效的“訴訟轉(zhuǎn)破產(chǎn)”和“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)”正式上升到破產(chǎn)法之中,規(guī)定法院在被執(zhí)行企業(yè)屬于無財產(chǎn)可供執(zhí)行、實(shí)際已符合破產(chǎn)條件的“僵尸企業(yè)”時,可以根據(jù)職權(quán)將訴訟程序或執(zhí)行程序轉(zhuǎn)為破產(chǎn)程序,無需取得訴訟當(dāng)事人或申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人的同意。二是確立檢察機(jī)關(guān)提起破產(chǎn)申請的制度。破產(chǎn)案件關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)秩序的局部穩(wěn)定和社會公共利益,因而在破產(chǎn)程序應(yīng)予發(fā)動而不發(fā)動時,檢察院就應(yīng)當(dāng)行使其法律監(jiān)督權(quán),提起破產(chǎn)申請,通過司法程序,將“僵尸企業(yè)”從市場中強(qiáng)制出清。

厘清“執(zhí)行難”與“執(zhí)行不能”邊界發(fā)揮第三方監(jiān)督功能

委員們在河南、上海、北京調(diào)研時了解到,各級各地法院都談到執(zhí)行過程中群眾普遍不理解的一個客觀現(xiàn)象:被執(zhí)行人喪失履行能力,客觀上無法執(zhí)行的案件,即“執(zhí)行不能”,因“巧婦難為無米之炊”,所以,不應(yīng)把這部分案件歸為執(zhí)行難。

最高人民法院解釋說,在每年法院受理的執(zhí)行案件中,“執(zhí)行不能”案件占近四成。

“執(zhí)行不能”案件在最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定(試行)》有明確的界定,但在執(zhí)行過程中有相當(dāng)?shù)淖杂啥取Ｍ豕赓t委員說,例如“已窮盡調(diào)查措施”,開展調(diào)查有積極和消極之分,也有實(shí)質(zhì)和形式之別,如何保證財產(chǎn)調(diào)查是積極的、及時的、實(shí)質(zhì)性的?是否需要有一個適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督程序?由誰來監(jiān)督更有效?如何避免實(shí)踐中可能把需要投入許多精力的可執(zhí)行案件歸類于執(zhí)行不能案件,需要加以注意。畢竟,和管物相比,人的管理更難。

如何避免“把‘執(zhí)行不能’當(dāng)成筐,什么執(zhí)行不了的案件都往里裝。”這是委員們的共同疑問。

這就需要厘清“執(zhí)行難”與“執(zhí)行不能”的邊界問題,尤其是要夯實(shí)終結(jié)本次執(zhí)行程序中的財產(chǎn)調(diào)查機(jī)制,在“執(zhí)行不能”案件的認(rèn)定方面,增強(qiáng)制度執(zhí)行剛性。王光賢建議,在“執(zhí)行不能”案件的認(rèn)定、評估主體、評估方式方面,尤其應(yīng)注意真正發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)行監(jiān)督員、廉政監(jiān)督員等第三方的作用,既推動執(zhí)行工作深入開展,又?jǐn)U大社會影響。同時,還要做到既不片面追求執(zhí)結(jié)率,也不回避“執(zhí)行不能”案件的客觀現(xiàn)實(shí),讓公眾理性看待執(zhí)行難,充分知悉民商事行為的風(fēng)險。

健全社會信用體系建設(shè)提高被執(zhí)行人失信成本

“人而無信,不知其可也。”誠信是社會和諧的基石和靈魂,也是基本解決執(zhí)行難的關(guān)鍵一環(huán)。

失信聯(lián)合懲戒是當(dāng)前解決執(zhí)行難的一項(xiàng)重要措施,更是社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。2016年9月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》(以下簡稱“兩辦意見”),被稱為是對失信被執(zhí)行人進(jìn)行聯(lián)合信用懲戒的綱領(lǐng)性文件。而早在2013年,最高人民法院就出臺司法解釋,建立起失信被執(zhí)行人名單制度,開始對失信被執(zhí)行人進(jìn)行聯(lián)合懲戒。北京、上海等地法院與有關(guān)部門加強(qiáng)了查控、懲戒方面的聯(lián)動。“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒格局逐漸形成。從2013年10月至今年5月,全國法院累計(jì)發(fā)布失信被執(zhí)行人名單1059萬例,促使246萬失信被執(zhí)行人主動履行了法律義務(wù)。

不過,失信聯(lián)合懲戒效果與人民群眾的期待仍有差距,一些有錢的“老賴”還逍遙法外。委員調(diào)研時了解到,由于沒有約束機(jī)制,商家在面對高消費(fèi)的被執(zhí)行人時,在利益驅(qū)動之下,往往會選擇忽視;另外,即使查到被執(zhí)行人名下有車,只要車輛不在本地,要想控制也是難事。黃廉熙委員談到,有的被執(zhí)行人將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到子女、同學(xué)、朋友以及相關(guān)聯(lián)的公司名下,自己名下無任何可供執(zhí)行的財產(chǎn),對這些人尚無有效懲戒措施。

王均金委員為此建議,充分發(fā)揮社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度的作用;加大失信聯(lián)合懲戒力度,豐富懲戒手段;引導(dǎo)市場主體將誠信調(diào)查作為交易前提,進(jìn)一步提高失信成本。

孟慶豐委員建議,進(jìn)一步利用信息技術(shù)推動實(shí)現(xiàn)部門間信用信息共享,拓展聯(lián)合信用懲戒范圍,提升聯(lián)合信用懲戒效果。加快“兩辦意見”規(guī)定的11類100多項(xiàng)信用懲戒措施落實(shí)到位,推進(jìn)失信被執(zhí)行人跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè),整合現(xiàn)有聯(lián)合懲戒措施,完善相關(guān)技術(shù)功能,實(shí)現(xiàn)對失信被執(zhí)行人的智能攔截、自動懲戒。同時,建立執(zhí)行信息化和聯(lián)合信用懲戒的督促、通報機(jī)制,嚴(yán)格落實(shí)參與部門的工作責(zé)任。對于認(rèn)識不足、協(xié)助不力、落實(shí)不到位的,通過當(dāng)?shù)攸h委或其上級主管部門督促或通報批評,切實(shí)保障協(xié)助執(zhí)行義務(wù)落實(shí)到位。

“讓我們共同為構(gòu)建社會誠信體系、維護(hù)司法權(quán)威、深入推進(jìn)法治中國建設(shè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。”孟慶豐的話道出所有與會人員的心聲。