作者:上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)家高端智庫(kù)資深研究員 潘光

上海合作組織成立以來,在經(jīng)濟(jì)合作方面取得顯著進(jìn)展,以能源、交通合作為主要內(nèi)容的經(jīng)貿(mào)合作正在逐步推進(jìn),并在環(huán)保、農(nóng)業(yè)、金融、水資源利用、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面展開了積極的探索與合作。特別是,“中亞-中國(guó)”和“俄羅斯-中國(guó)”油氣管道的陸續(xù)開通,使上合組織框架內(nèi)的能源合作從雙邊向多邊發(fā)展。同時(shí),上合組織成員國(guó)在建立救助融資基金、構(gòu)建雙邊貨幣結(jié)算機(jī)制、建立上合專門賬戶和開發(fā)銀行等方面達(dá)成廣泛共識(shí)。這些應(yīng)急性項(xiàng)目或措施逐漸發(fā)展為常態(tài)性機(jī)制,使上合組織框架內(nèi)的區(qū)域合作又前進(jìn)了一步。

2013年9月,在上海合作組織成員國(guó)元首比什凱克會(huì)議上,習(xí)近平主席提出的構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議,獲得廣泛關(guān)注和認(rèn)可。不久,習(xí)近平主席又提出了關(guān)于建立“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議。近5年過去了,“一帶一路”倡議已被國(guó)際社會(huì)普遍接受。它對(duì)于上合組織也意義重大,是打造上合組織經(jīng)濟(jì)合作升級(jí)版的強(qiáng)勁動(dòng)力。

在2017年上合組織阿斯塔納峰會(huì)上,習(xí)近平主席進(jìn)一步指出,要“積極推動(dòng)‘一帶一路’建設(shè)同歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)等區(qū)域合作倡議以及哈薩克斯坦‘光明之路’等各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接”,中方倡議逐步建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作制度性安排,并從商簽《上海合作組織貿(mào)易便利化協(xié)定》做起。可以相信,“一帶一路”將在兼顧、融合上合組織各方利益關(guān)切與合作訴求、助推上合組織走出“政熱經(jīng)冷”上發(fā)揮日趨重要的作用。

經(jīng)濟(jì)合作一定程度上“官熱民冷”“上熱下冷”

應(yīng)該承認(rèn),與安全合作相比較,上合組織的經(jīng)濟(jì)合作是相對(duì)滯后的。制約上合組織經(jīng)濟(jì)合作深化的障礙,可以歸納為四個(gè)方面:一是經(jīng)濟(jì)合作的市場(chǎng)推動(dòng)力不足。

上合組織脫胎于解決邊界爭(zhēng)端的“上海五國(guó)”,一開始主要聚焦于打擊“三股勢(shì)力”。這使得上合組織先天具有政治、安全合作為主要啟動(dòng)力的特征,框架內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作也難免帶上政治色彩,形成政治推動(dòng)和政府主導(dǎo)的模式。由此,市場(chǎng)主體性的缺失,造成了深化合作的內(nèi)在動(dòng)力不足。

由于缺乏市場(chǎng)的推動(dòng),上合組織經(jīng)濟(jì)合作中出現(xiàn)了一定程度上的“官熱民冷”“上熱下冷”狀況,一些政府間協(xié)議難以為企業(yè)所落實(shí)。例如,政府間簽訂許多能源合作協(xié)議,但執(zhí)行協(xié)議的企業(yè)常常會(huì)遇到靠政府難以解決的具體問題。中俄兩國(guó)能源企業(yè)在輸油管道等問題上就出現(xiàn)過此類糾紛,一度使能源合作止步不前。可見,如果僅由政府推動(dòng)而忽視企業(yè)關(guān)注的成本、利潤(rùn)等問題,經(jīng)濟(jì)合作必將面臨不少的障礙。

上合組織經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)在動(dòng)力不足,還有兩個(gè)具體原因:一是成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、發(fā)展水平上的懸殊差別影響經(jīng)濟(jì)合作的開展。特別是,由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,在外貿(mào)管理體制上存在較大差異,貿(mào)易和投資環(huán)境也不夠完善,使得貨物、服務(wù)、資本、技術(shù)和人員流動(dòng)遇到很多困難。二是合作仍然缺乏足夠的互信。例如,一些中亞國(guó)家擔(dān)心中國(guó)商品大量涌入將削弱其對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的調(diào)控能力,因此在爭(zhēng)取中國(guó)投資的過程中又處處防范所謂的“滲透”。結(jié)果,相關(guān)國(guó)家的豐富自然資源、廣闊市場(chǎng)空間和明顯互補(bǔ)性沒能充分發(fā)掘出來。

二是經(jīng)濟(jì)合作的層次不高、領(lǐng)域狹窄。

從整體來看,上合組織框架內(nèi)的主要經(jīng)濟(jì)交往長(zhǎng)期處于貿(mào)易層次,合作項(xiàng)目集中于資源開發(fā)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),技術(shù)含量較高的合作項(xiàng)目和創(chuàng)新型高層次合作相對(duì)不多。就雙邊貿(mào)易來說,成員國(guó)之間的雙邊貿(mào)易規(guī)模確實(shí)在不斷擴(kuò)大,但各國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的商品結(jié)構(gòu)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。需要指出的是,上合組織框架內(nèi)大多數(shù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于發(fā)展中國(guó)家水平,經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距過大導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)相互投資能力不足,嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的推進(jìn)。

三是經(jīng)濟(jì)合作過程中存在基礎(chǔ)性障礙、軟環(huán)境欠缺等問題。

比如,一些上合組織成員國(guó)的金融體系不夠健全,缺乏有效的監(jiān)管模式,融資模式比較單一,信息、咨詢和研究服務(wù)水平較低,嚴(yán)重影響了開展經(jīng)濟(jì)與金融合作的便利性、及時(shí)性。又如,有的國(guó)家的口岸、道路、通關(guān)設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)、貨運(yùn)代理等物流設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上區(qū)域內(nèi)貿(mào)易投資的發(fā)展速度,導(dǎo)致運(yùn)力不足、通行效率低下等一系列問題。還如,一些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不夠?qū)捤勺杂?貿(mào)易和投資壁壘較多,甚至形成不正常的壟斷經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致腐敗問題突出。

四是經(jīng)濟(jì)合作過程中面臨一定的分歧和差異。

盡管上合組織成員國(guó)在共同應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作方面取得重要進(jìn)展,但成員國(guó)之間在上合組織經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展方向和重點(diǎn)方面仍然存在一些分歧。例如,俄羅斯雖然支持上合組織經(jīng)濟(jì)合作,但也很重視其一手創(chuàng)建的獨(dú)聯(lián)體統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)空間,特別是歐亞經(jīng)濟(jì)共同體(歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟)的進(jìn)程。又如,中國(guó)認(rèn)為上合組織應(yīng)將安全合作和經(jīng)濟(jì)合作置于同等重要地位,且經(jīng)濟(jì)合作應(yīng)逐漸占主導(dǎo)地位,故有必要全力推動(dòng)貿(mào)易投資便利化。但個(gè)別國(guó)家認(rèn)為,目前應(yīng)主要加強(qiáng)安全合作、應(yīng)對(duì)“三股勢(shì)力”,經(jīng)濟(jì)一體化是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù),不能操之過急。

近年來,西方對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁,其后果不同程度地波及中亞國(guó)家,使得俄羅斯、中亞與歐美的經(jīng)貿(mào)關(guān)系遭受重創(chuàng)。在此背景下,相關(guān)國(guó)家轉(zhuǎn)而更加注重上合組織經(jīng)貿(mào)合作,從而達(dá)成了一系列新的共識(shí)。就此而言,“一帶一路”倡議為上合組織深化經(jīng)濟(jì)合作提供了一個(gè)極好的機(jī)遇。

充分挖掘政治關(guān)系、地緣毗鄰、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)

之所以說“一帶一路”是促進(jìn)上合組織經(jīng)濟(jì)合作深入發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力,主要有以下幾個(gè)方面的根據(jù):

第一,“一帶一路”倡議適應(yīng)世界尤其是歐亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)。

當(dāng)前,國(guó)際金融危機(jī)的深層次影響仍在顯現(xiàn),相關(guān)國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、總需求增長(zhǎng)乏力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的考驗(yàn),正處在深度轉(zhuǎn)型的階段。復(fù)蘇進(jìn)程的不確定性,導(dǎo)致上合組織有關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)不同程度的惡化。

具體來看,外部需求的下降,削弱了中國(guó)、印度、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展動(dòng)力;全球資源需求和價(jià)格逐步回落,對(duì)中亞國(guó)家和俄羅斯等資源出口型經(jīng)濟(jì)模式造成嚴(yán)重沖擊;全球化的內(nèi)涵和條件發(fā)生明顯變化,中國(guó)、俄羅斯、印度和中亞國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)及全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中的地位出現(xiàn)波動(dòng)。

在此情形下,相關(guān)國(guó)家對(duì)上合組織框架內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作寄予厚望,希望借助上合組織重振本國(guó)經(jīng)濟(jì)的愿望和要求空前強(qiáng)烈。針對(duì)這個(gè)形勢(shì),習(xí)近平主席提出,要把上合組織打造為成員國(guó)的“命運(yùn)共同體和利益共同體”,使其成為成員國(guó)共謀穩(wěn)定、共同發(fā)展的可靠保障。這是順應(yīng)世界發(fā)展態(tài)勢(shì)、各國(guó)人心民意的有力舉措,必將進(jìn)一步推動(dòng)上合組織務(wù)實(shí)合作、抓住機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)突破。

第二,“一帶一路”倡議符合上合組織各國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求。

目前,上合組織經(jīng)濟(jì)合作中仍存在實(shí)體經(jīng)濟(jì)合作薄弱、資源合作比重過大、貿(mào)易結(jié)構(gòu)失衡等深層次問題。以資源合作為代表的粗放模式,制約著上合組織經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)一步發(fā)展的空間。在新的條件下,上合組織的經(jīng)濟(jì)合作必須盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這也是各成員國(guó)的強(qiáng)烈愿望。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),必須根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新變化,創(chuàng)新合作思路和模式。

從深層次來看,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變是上合組織相關(guān)國(guó)家普遍面臨的任務(wù)。實(shí)際上,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程蘊(yùn)含著廣闊的發(fā)展空間和合作機(jī)遇。“一帶一路”是在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)入新一輪發(fā)展的條件下,根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已有基礎(chǔ)提出的合作新模式,符合上合組織經(jīng)濟(jì)合作轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。

“一帶一路”的主要內(nèi)涵不僅是傳統(tǒng)意義上的貿(mào)易通道經(jīng)濟(jì)帶,更重要的在于實(shí)體經(jīng)濟(jì)層面上的產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。“一帶一路”通過以點(diǎn)帶面、從線到片,逐步形成區(qū)域大合作,為上合組織經(jīng)濟(jì)合作提供了嶄新的發(fā)展思路與合作模式,為上合組織框架內(nèi)開展多領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作創(chuàng)造了新契機(jī)、新抓手。

第三,“一帶一路”倡議兼顧、融合上合組織各方的利益關(guān)切與合作訴求。

上合組織相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展?fàn)顩r有所不同,對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的利益訴求不盡一致,在經(jīng)濟(jì)合作中的相對(duì)收益也有差別。這些客觀存在的差異是必須重視的因素,否則難以形成有效的合作共識(shí)。目前,上合組織各國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的預(yù)期很高,尤其是中亞國(guó)家和俄羅斯轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求強(qiáng)烈,希望通過上合組織經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。但是,上合組織經(jīng)濟(jì)合作的現(xiàn)行模式還難以達(dá)到這樣的效果,難免會(huì)影響各國(guó)參與合作的主動(dòng)性和積極性。

在這樣的情況下,“一帶一路”倡議正面回應(yīng)了有關(guān)國(guó)家對(duì)上合組織經(jīng)濟(jì)合作的利益關(guān)切與合作訴求,旨在將上合組織國(guó)家的政治關(guān)系優(yōu)勢(shì)、地緣毗鄰優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為務(wù)實(shí)合作優(yōu)勢(shì)、持續(xù)增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì),進(jìn)而打造互利共贏的利益共同體。這集中反映了上合組織經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略思路。特別是,隨著中國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的飛躍發(fā)展和“一帶一路”的推進(jìn),必將進(jìn)一步為上合組織經(jīng)濟(jì)合作以及各成員國(guó)的共同繁榮作出更大貢獻(xiàn)。

推動(dòng)“一帶一路”需要在關(guān)鍵問題上有所改進(jìn)

最近幾屆上合組織峰會(huì)均表示支持“一帶一路”倡議,如2017年的阿斯塔納峰會(huì)就明確表示“成員國(guó)歡迎‘一帶一路’倡議,高度評(píng)價(jià)在北京舉行的‘一帶一路’國(guó)際合作高峰論壇成果并愿共同落實(shí)”。那么,上合組織框架內(nèi)推動(dòng)“一帶一路”合作的前景究竟如何?下面,從安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、文化基礎(chǔ)三個(gè)角度來予以分析。

在安全風(fēng)險(xiǎn)方面,首要面臨的是極端主義和恐怖主義的威脅。隨著“伊斯蘭國(guó)”在伊拉克和敘利亞潰敗,上合組織成員國(guó)面臨恐怖、極端分子從中東戰(zhàn)亂地區(qū)回流的嚴(yán)峻形勢(shì)。有消息透露,已有近8000名“伊斯蘭國(guó)”分子在阿富汗北部建立了根據(jù)地。值得注意的是,這些“回流者”中有些是拿著合法護(hù)照回來的,在沒有確鑿證據(jù)的情況下,如何對(duì)他們實(shí)施監(jiān)控?這不僅是上合組織成員國(guó),也是歐美國(guó)家乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)面臨的難題。

接下來是大量非傳統(tǒng)安全威脅或傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全威脅互相交織的安全挑戰(zhàn)。例如,制毒販毒、武器走私、非法移民、黑社會(huì)活動(dòng)、水資源短缺、環(huán)境污染、能源管道安全、交通運(yùn)輸安全、金融安全、核安全、糧食安全、信息安全、公共衛(wèi)生安全等諸多問題,都會(huì)干擾、沖擊“一帶一路”的實(shí)施。同時(shí),上合組織成員國(guó)之間的分歧和爭(zhēng)端也會(huì)積累安全風(fēng)險(xiǎn),如烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦在費(fèi)爾干納地區(qū)的邊界和水資源爭(zhēng)端,印度和巴基斯坦的克什米爾爭(zhēng)端,以及中印邊界問題等。

此外,上合組織外部特別是鄰近地區(qū)的沖突,也會(huì)對(duì)上合組織的安全合作形成挑戰(zhàn),對(duì)“一帶一路”項(xiàng)目的推進(jìn)造成不利影響。近年來,比較突出的例子是俄羅斯—格魯吉亞戰(zhàn)爭(zhēng)、烏克蘭危機(jī)、亞美尼亞和阿塞拜疆之間的納卡沖突,以及曠日持久的中東動(dòng)亂。成員國(guó)對(duì)這些外部爭(zhēng)端的不同看法對(duì)上合組織團(tuán)結(jié)產(chǎn)生不利影響,也必然對(duì)“一帶一路”的安全保障有負(fù)面作用。

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方面,上合組織要推進(jìn)“一帶一路”倡議,必須在幾個(gè)關(guān)鍵問題上有所改進(jìn)。其一,本著務(wù)實(shí)精神,確立切實(shí)可行的具體目標(biāo),采取有效措施推進(jìn)合作。光是停留在紙面,沒有落實(shí)措施是不行的。其二,本著平等互利、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、相互開放、多邊與雙邊相結(jié)合等原則推進(jìn)合作。只考慮本國(guó)利益是不行的,不按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦更是不行的。雙邊合作是多邊合作的基礎(chǔ),而多邊合作又能為雙邊合作構(gòu)筑更廣闊的平臺(tái)。其三,加強(qiáng)協(xié)調(diào),有步驟有重點(diǎn)地推進(jìn)合作。其中,應(yīng)下功夫做好幾個(gè)標(biāo)志性項(xiàng)目;應(yīng)避免攤子鋪得太大,切忌重復(fù)建設(shè)。其四,盡快建立上合組織的金融聯(lián)合體,為深化經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)造有利條件。上合組織一些重大合作項(xiàng)目之所以難以進(jìn)行,一個(gè)重要的原因是缺乏資金。上合組織建立自己的金融聯(lián)合體,并同國(guó)際金融機(jī)構(gòu)開展合作,有望為這些項(xiàng)目創(chuàng)造融資平臺(tái)。目前,上述幾點(diǎn)已逐漸成為上合組織相關(guān)國(guó)家的共識(shí),為切實(shí)推進(jìn)上合組織框架內(nèi)“一帶一路”倡議的實(shí)施指明了方向。

在文化基礎(chǔ)方面,上合組織內(nèi)部的歷史文化底蘊(yùn)扎根于中華文化、俄羅斯文化和中亞各民族文化之間上千年的交流融合之中,而貫穿亞歐大陸的“絲綢之路”在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。這一厚重的文化底蘊(yùn),為“一帶一路”實(shí)施的一個(gè)重要條件——民心相通,創(chuàng)造了有利條件。

上合組織成立后,一直遵循“尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的精神,促進(jìn)不同國(guó)家、民族、宗教民眾的心靈溝通。其中的人文合作具有不少創(chuàng)新特色。例如,在國(guó)際上最早提出網(wǎng)絡(luò)時(shí)代維護(hù)信息安全和文化安全的問題,特別要阻止利用網(wǎng)絡(luò)宣揚(yáng)極端主義思潮的行為。又如,特別重視青少年之間的文化交流,將其視為具有戰(zhàn)略意義的舉措。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào):“我們要促進(jìn)各國(guó)民眾特別是青年一代心靈相通,使睦鄰友好合作事業(yè)永葆活力。”可以預(yù)見,上合組織人文合作的穩(wěn)步發(fā)展,將為上合組織框架內(nèi)“一帶一路”倡議實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(張屹峰在素材收集、撰寫上亦有貢獻(xiàn))