內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原生態(tài)良好，風光壯麗。王冠聰攝

我國天然草原面積近60億畝，占國土總面積的41.7%

“地球皮膚”需要用心呵護(綠色焦點·廣泛開展國土綠化行動③)

本報記者 常 欽

草原有“地球皮膚”之稱。在我國，草原與森林、農(nóng)田共同構(gòu)筑起內(nèi)陸綠色生態(tài)空間。我國天然草原面積近60億畝，占國土總面積的41.7%，草原面積是森林、耕地的總和。

黨的十八大以來，我國草原生態(tài)保護投入力度不斷加大，草原生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)成效顯著，草原生態(tài)功能得到恢復(fù)和增強，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，全國草原生態(tài)持續(xù)惡化的局面得到有效遏制。

然而，受自然、地理、歷史和人為活動等因素影響，我國草原生態(tài)保護欠賬較多，人草畜矛盾依然存在，草原生態(tài)形勢依然嚴峻，草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，草原牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，生態(tài)保護與發(fā)展利用的矛盾依然突出，草原資源和生態(tài)保護任務(wù)十分艱巨繁重。

我國草原具有“四區(qū)疊加”的特點，需要持續(xù)加力保護

“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊”“美麗的草原我的家……”滿眼綠色、生機盎然的草原美景，讓人心曠神怡。

“如果說森林是‘地球之肺’，濕地是‘地球之腎’，草原就是‘地球皮膚’。草原是我國生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場、主陣地之一。”國家林業(yè)和草原局草原監(jiān)理中心主任李偉方介紹，在我國，草原與森林、農(nóng)田共同構(gòu)筑起內(nèi)陸綠色生態(tài)空間。我國天然草原面積近60億畝，占國土總面積的41.7%，草原面積是森林、耕地的總和，約是耕地的3.2倍、林地的2.3倍。

我國草原主要分布在北方旱區(qū)和青藏高原區(qū)。內(nèi)蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肅為我國六大牧區(qū)省份，草原面積約44億畝，約占全國草原總面積的3/4。其中，西藏草原面積最大，內(nèi)蒙古次之，新疆第三。

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院草原研究所所長侯向陽說：“草原生態(tài)地位極其重要，無可替代，是維護國家生態(tài)安全的重要屏障。”他表示，草原在固碳儲碳等方面發(fā)揮著不可替代的生態(tài)功能，據(jù)估算，草原生態(tài)系統(tǒng)每年大約能抵消我國全年二氧化碳排放總量的30%；草原是我國江河的源頭和涵養(yǎng)區(qū)，長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等源頭水源都來自草原；我國草原類型豐富，擁有1.7萬多種動植物物種，是維護生物多樣性的重要基因庫。

“我國草原具有‘四區(qū)疊加’的特點。”李偉方說，草原是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)，主要分布在江河源頭區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)；草原大多位于邊疆地區(qū)，全國2/3的陸地邊境線分布于草原牧區(qū)；草原是眾多少數(shù)民族的主要聚集區(qū)，是蒙古族、藏族、哈薩克族等少數(shù)民族群眾世代生活的家園；草原牧區(qū)是貧困人口的集中分布區(qū)，深度貧困人口比重比較大。

“實現(xiàn)草原生態(tài)保護和促進牧民增收相結(jié)合，是草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重點和難點。”清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院胡振通博士調(diào)研發(fā)現(xiàn)，牧區(qū)具有貧困面廣、貧困程度深、自然災(zāi)害頻繁等特點，一些牧民生活艱苦、畜牧業(yè)依賴度高、非農(nóng)就業(yè)機會少，草地資源是貧困牧民收入的主要來源。“‘三區(qū)三州’深度貧困地區(qū)，約2/3是在牧區(qū)。在青海和西藏，所有的國家重點生態(tài)功能區(qū)所覆蓋的縣都是國家扶貧開發(fā)重點縣。”

侯向陽強調(diào)，草原是畜牧業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和牧區(qū)農(nóng)牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，對維護邊疆穩(wěn)定、增進民族團結(jié)和實現(xiàn)脫貧目標具有重要意義。只有擁有良好的草原生態(tài)系統(tǒng)，才能更好地發(fā)展畜牧業(yè)。“嚴格保護、科學(xué)利用、合理開發(fā)草原資源，需要持續(xù)加力。”

生態(tài)惡化局面得到遏制，人草畜矛盾依然存在

黨的十八大以來，我國草原生態(tài)保護投入力度不斷加大，僅中央財政投入的草原生態(tài)保護建設(shè)資金就超過1000億元，在13個省(區(qū))實施退牧還草工程，啟動實施新一輪退耕還林還草工程及西南巖溶地區(qū)草地治理、已墾草原治理等項目。草原生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)成效顯著，草原涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風固沙等生態(tài)功能得到恢復(fù)和增強，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，全國草原生態(tài)持續(xù)惡化的局面得到有效遏制。

據(jù)監(jiān)測，全國天然草原鮮草總產(chǎn)量連續(xù)7年超過10億噸，實現(xiàn)穩(wěn)中有增；2017年全國天然草原鮮草總產(chǎn)量達10.65億噸，較上年增加2.53%；草原綜合植被蓋度達55.3%，比上年提高0.7個百分點，比2011年提高4.3個百分點。

2012—2017年這5年，內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境發(fā)生深刻變化，草原生態(tài)已恢復(fù)到上世紀80年代中期水平。“以前生態(tài)不好的時候，每年買草過冬就得花五六萬元。而現(xiàn)在，牧草植被恢復(fù)，基本可以自給自足。”錫林郭勒盟鑲黃旗生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督局局長巴特爾說，當?shù)刂饕脖粸檠虿荨⒗漭铩⑨樏┑龋鼛啄曛脖黄骄叨冗_13.54厘米，平均蓋度達31.8%。

“草原具有生態(tài)生產(chǎn)雙重功能，人草畜都是草原生態(tài)系統(tǒng)的組成部分。”李偉方說，受自然、地理、歷史和人為活動等因素影響，草原生態(tài)保護欠賬較多，人草畜矛盾依然存在，草原生態(tài)形勢依然嚴峻，草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，草原牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，生態(tài)保護與發(fā)展利用的矛盾依然突出，草原資源和生態(tài)保護任務(wù)十分艱巨繁重。

目前，草原保護工作基礎(chǔ)仍偏弱。全國從事草原監(jiān)理的專職和兼職人員僅9000余人，平均每65萬畝草原擁有1名監(jiān)理人員。“草原底數(shù)不清、管轄邊界不明、監(jiān)管力量不強，是草原工作的三大歷史問題，核心問題是機構(gòu)隊伍建設(shè)問題。”李偉方說。

“基層草原執(zhí)法機構(gòu)人員編制少、力量弱、執(zhí)法裝備差、專項執(zhí)法經(jīng)費少，在推進草原生態(tài)保護等方面工作存在一定的困難。”巴特爾說，當前，草原管理工作面臨著繁重的任務(wù)：負責草原生態(tài)環(huán)境違法案件查處、草原森林防火、草牧場征占用、草地監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測、草原所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的管理，調(diào)處草原權(quán)屬糾紛，指導(dǎo)草牧場經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，落實草畜平衡制度、禁牧制度等。

我國草原管理方面的法律法規(guī)體系初步形成，包括《中華人民共和國草原法》《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》《草原防火條例》，以及《甘草和麻黃草采集管理辦法》《草畜平衡管理辦法》等4部部門規(guī)章，還有13部地方性法規(guī)和11部地方政府規(guī)章。不過，草原法律法規(guī)仍亟待健全。

李偉方說，《基本草原保護條例》從2006年就開始起草，組織了幾次大規(guī)模調(diào)研、征求意見，但一直未能出臺。草原法規(guī)定的禁牧休牧、調(diào)查統(tǒng)計等制度均未出臺相應(yīng)管理辦法，一些制度未切實落實。“現(xiàn)有草原法律法規(guī)制定實施時間較長，許多條款可操作性較差，已不適應(yīng)新時代發(fā)展和管理的需要。”

構(gòu)建草原生態(tài)經(jīng)濟體系，協(xié)同發(fā)揮生態(tài)生產(chǎn)功能

黨的十九大報告提出，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。“草”被明確納入生態(tài)文明建設(shè)，成為建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。“增加了一個草字，把我國最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)納入生命共同體中，體現(xiàn)了深刻的大生態(tài)觀。”李偉方說，這是對草原生態(tài)地位的重要肯定，也是開展草原保護工作的基本遵循。

今年4月，草原監(jiān)理中心從農(nóng)業(yè)部整體劃轉(zhuǎn)到國家林業(yè)和草原局。“這有利于整體生態(tài)系統(tǒng)保護的設(shè)計，在生態(tài)系統(tǒng)保護的過程中實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。”侯向陽說，林草是自然生態(tài)系統(tǒng)中合理的自然組合，森林利用上層的空氣和陽光，吸收深層的土壤水分，草地利用下層的空氣和陽光，吸收淺層的土壤水分。

今后如何更好地呵護“地球皮膚”？專家表示，應(yīng)大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，保障農(nóng)牧民增收渠道的可持續(xù)，構(gòu)建草原生態(tài)經(jīng)濟體系，協(xié)同發(fā)揮生態(tài)生產(chǎn)功能。

“大力發(fā)展草牧業(yè)是國家的重大戰(zhàn)略決策。”李偉方認為，草業(yè)是保護和培育草地資源以及進行草產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、利用，獲取生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。要堅持草牧結(jié)合，將牧草生產(chǎn)與家畜飼養(yǎng)控制在合理的范圍，避免草料的長途運輸。堅持以草定畜、以畜備草，以草的供給量來確定飼養(yǎng)家畜的數(shù)量，以家畜的數(shù)量來確定種植和貯備的草料數(shù)量。

“這塊草原屬于荒漠草原。澆了水以后，會長一些雜草，這些草沒有營養(yǎng)，牛羊也不愛吃。”去年以來，新疆呼圖壁縣加快錦芳園草原生態(tài)治理項目建設(shè)，通過試種推廣中科羊草，綜合治理退化草場，修復(fù)草場生態(tài)環(huán)境。中國科學(xué)院植物研究所博士劉輝介紹，去年7月，他們在這里補播中科羊草并成功越冬。

中科羊草是一種多年生禾本科優(yōu)質(zhì)牧草，一年播種可收獲20—30年，每畝地單產(chǎn)最高可達15噸，干草蛋白達15%—20%，具備抗寒抗旱的優(yōu)點，滿足節(jié)水農(nóng)業(yè)和發(fā)展優(yōu)質(zhì)牧草的要求，可以實現(xiàn)荒漠化治理、鹽堿地改良、建植戈壁灘、涵養(yǎng)水源等生態(tài)效益。當?shù)赜媱?年內(nèi)種植5萬畝中科羊草，打造西北地區(qū)最大的羊草種子生產(chǎn)、加工、經(jīng)營基地及新疆最大的草業(yè)基地，帶動生態(tài)旅游和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

此外，專家認為，應(yīng)進一步完善生態(tài)補償機制，提高制度供給的有效性。

草原生態(tài)保護補助獎勵政策是當前草原領(lǐng)域?qū)嵤┓秶顝V、投資規(guī)模最大、受益農(nóng)牧民最多的政策項目，牧區(qū)干部群眾稱之為“民心工程”。該項目自2011年設(shè)立，實施范圍涵蓋內(nèi)蒙古等8個牧區(qū)省份，以及河北等5省的半牧區(qū)縣。侯向陽調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前政策的投入機制是以間接投入為主，資金普惠型、分散式發(fā)放，牧民被動接受減畜要求，在落實過程中多因超載違規(guī)成本偏低導(dǎo)致減畜不到位，牧民又很少將獲得的補獎資金用于草地直接投入，以致草地生態(tài)恢復(fù)效率比較低。

對此，侯向陽建議，加大對草原生態(tài)保護和退化草原恢復(fù)的直接投入，使資金能夠直接用于退化草原植被保護、土壤和微生物等生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵要素的修復(fù)，以及家庭牧場的建設(shè)與發(fā)展等方面。

黨的十九大報告將“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”列為加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容之一。當前草原生態(tài)補獎?wù)叩馁Y金投入仍以政府為主，參與主體單一、社會參與度不高，且缺乏市場化的運行機制，補獎資金以及相關(guān)資源的時空配置靈活度不夠，補獎?wù)叩木薮笮苌形幢怀浞值丶ぐl(fā)出來。侯向陽建議，草原大省(區(qū))和典型代表區(qū)，應(yīng)積極探索并嘗試市場化、多元化的草原生態(tài)補償機制，為下一步草原生態(tài)補償機制的設(shè)計和完善提供更為高效的模式樣板。