作者:國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心原主任 李鐵

政府工作報(bào)告提到,今年的應(yīng)屆畢業(yè)生人數(shù)達(dá)到820萬(wàn),歷史最高。在過去,輿論的第一反應(yīng)通常是:糟了,就業(yè)更難了。但今年各地方政府引才態(tài)度之懇切,反而讓人有種人才“不夠分”的感覺,媒體甚至把這種現(xiàn)象總結(jié)為“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。這種變化的背后一定有些更深層次的原因需要認(rèn)真分析、加以回答。

各大城市為吸引人才,競(jìng)相放寬落戶條件,主要原因是什么?

我認(rèn)為所謂的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”有一些危言聳聽,因?yàn)榉艑捖鋺魲l件是大勢(shì)所趨,各地采取相關(guān)政策,是適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的必然選擇。就我個(gè)人來看其中有以下幾個(gè)方面的原因:

一是中央提出的新型城鎮(zhèn)化政策,已經(jīng)要求各地放寬落戶的限制。十九大報(bào)告已經(jīng)明確提出了要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,對(duì)于放寬落戶條件已經(jīng)提出了清晰的要求。雖然特大城市也強(qiáng)調(diào)了主城區(qū)控制人口,但是率先放開有學(xué)歷的人口落戶,應(yīng)該是為了響應(yīng)十九大報(bào)告精神的重要舉措。就我個(gè)人了解,許多地方政府都希望在改革進(jìn)程上進(jìn)行大膽的探索,具體如何探索,如何實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型,還摸不著路數(shù)。但是改革戶籍管理制度,放松落戶條件應(yīng)該是可以看得見摸得著的改革途徑。從這個(gè)角度看,各地各城市推進(jìn)戶籍管理制度的改革,應(yīng)該是學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)十九大報(bào)告精神的重要舉措。

二是從全國(guó)城市發(fā)展規(guī)律來看,甚至從世界城市發(fā)展規(guī)律來看,有經(jīng)濟(jì)活力的城市大多是移民城市。在中國(guó)北上廣深,外來人口所占比重最高。深圳外來人口和本地戶籍人口大約為四比一。北京外來人口800多萬(wàn),占總?cè)丝诒戎匚宸种?而上海外來人口900多萬(wàn)占總?cè)丝诘谋戎睾捅本┎畈欢?雖然比重低于深圳,但是總量很高。京津冀特別是北京,長(zhǎng)三角重點(diǎn)是滬、蘇、浙,珠三角,都是全國(guó)外來人口最為集中的地區(qū),三大城市群創(chuàng)造的GDP占全國(guó)比重的40%。根據(jù)這些城市發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),大量吸收外來人口,是提高城市活力的關(guān)鍵性舉措,當(dāng)然不是盲目地吸收,需要尊重市場(chǎng)規(guī)律。城市應(yīng)該及時(shí)調(diào)整政策,放寬落戶條件。

三是部分城市放寬戶籍管理,確實(shí)存在著一定的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。例如產(chǎn)業(yè)投資的選擇,過去是以低成本為條件。而現(xiàn)在東部地區(qū)勞動(dòng)力成本和土地成本在上升,勞動(dòng)力資源短缺,產(chǎn)業(yè)有向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的傾向。吸引產(chǎn)業(yè)投資,人力資源儲(chǔ)備是關(guān)鍵。我們看到最近人才的流向已經(jīng)從東部向中西部轉(zhuǎn)移,至少是外出打工的人口數(shù)量在下降。人力資源的空間分布一定會(huì)與產(chǎn)業(yè)投資的方向相吻合,是互為因果關(guān)系。一些城市放寬落戶條件實(shí)際上是看準(zhǔn)了人力資源儲(chǔ)備對(duì)增加投資的吸入效應(yīng)。這也是在十九大以后,各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型,應(yīng)對(duì)新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)的一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的改革措施。

四是地方財(cái)政壓力加大,土地財(cái)政遇到了房地產(chǎn)庫(kù)存的瓶頸,一些城市試圖通過降低落戶門檻來增加購(gòu)房人群,這也是潛在因素之一。

當(dāng)前對(duì)于所謂的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”以及對(duì)學(xué)歷和“人才”的炒作,存在哪些問題?

之所以用“搶人”這個(gè)概念,是因?yàn)檫@次各地的政策在落戶方面開了非常大的口子。過去引才是拿工作職位對(duì)號(hào)入座,給你一份工作,然后再說落戶的事情。落戶人數(shù)通常會(huì)少于就業(yè)人數(shù)。而這次很多地方不問你是否已在當(dāng)?shù)赜泄ぷ?先把戶口給你上了。其中數(shù)西安最為激進(jìn)。甚至有人說,北上深可能是在“搶人才”,而很多城市其實(shí)是在“搶人口”。

我認(rèn)為一些城市放寬落戶條件還是停留在所謂傳統(tǒng)的人才觀,距離“搶人口”還十分遙遠(yuǎn)。對(duì)于所謂“人才”的認(rèn)定我一直有不同的看法。近些年來,我們研究城鎮(zhèn)化政策,遇到的最大挑戰(zhàn)之一就是各地方各城市對(duì)于落戶政策的限制越來越苛刻。例如,有些城市提出了對(duì)學(xué)歷的高要求,落戶不僅要求碩士以上,甚至還對(duì)年齡做出了明確的限制。還有一些城市關(guān)于落戶人員的條件苛刻到相當(dāng)于國(guó)外移民的地步,只有所謂的副高職稱、高級(jí)技工、海外留學(xué)人員等才有可能享受到落戶的待遇。

什么是人才,難道只有大學(xué)生才是人才,從家鄉(xiāng)出去闖天下的農(nóng)民以及各類就業(yè)者就不是人才嗎?在許多國(guó)家,包括我們的香港地區(qū),對(duì)于人口的限制也非常嚴(yán),但是對(duì)人才的理解與我們不同,不是按照學(xué)歷,而是按照行業(yè)和就業(yè)崗位的需求。例如,無論是從事簡(jiǎn)單還是復(fù)雜的勞動(dòng),如果有崗位需求,從事該行業(yè)達(dá)到一定年限并且被長(zhǎng)期雇用的,就認(rèn)定是該崗位需求的人才,就可以辦理長(zhǎng)期定居手續(xù)。如果我們僅僅把人才定位于學(xué)歷等,而忽視了城市各方面的實(shí)際需求,往往會(huì)導(dǎo)致引進(jìn)的人和就業(yè)崗位的脫節(jié),反而不會(huì)給城市帶來活力。因此,對(duì)于網(wǎng)上鋪天蓋地的關(guān)于所謂學(xué)歷和“人才”的炒作,實(shí)際上對(duì)于城市的認(rèn)知以及對(duì)于城市發(fā)展規(guī)律和人口結(jié)構(gòu)的理解存在著嚴(yán)重的誤區(qū)。

對(duì)各大城市出臺(tái)吸引人才政策,從城市管理者層面來講,應(yīng)該怎樣全面準(zhǔn)確地考慮這個(gè)問題?

首先相比于過去僵化的戶籍管理體制,各地放寬了落戶限制,應(yīng)該說是一件大好事,也是貫徹落實(shí)十九大精神和中央有關(guān)城鎮(zhèn)化政策的實(shí)際舉措,應(yīng)該予以鼓勵(lì)。但是要注意到還有差距。首先能否把“人才”定義得更為廣泛一些,能否率先給已經(jīng)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)和定居的外來人口辦理落戶手續(xù),而不要任何附加的學(xué)歷和技術(shù)條件。這些人能夠在城市長(zhǎng)期居住,甚至通過各項(xiàng)就業(yè)給城市提供了服務(wù),他們自身雖然不一定有大學(xué)以上學(xué)歷,但是他們應(yīng)該是城市最具有活力的人才,而且他們的下一代應(yīng)該都具有一定的學(xué)歷,成為城市創(chuàng)新的繼承者。

其次,在泛泛的學(xué)歷要求中,是否應(yīng)該根據(jù)行業(yè)需求來確定人才引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn),而不是僅限于學(xué)歷。制定城市政策,要考慮到城市的需求,也要考慮到城市的服務(wù)質(zhì)量。所謂創(chuàng)新,需要好的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境,也需要好的服務(wù)環(huán)境。這種服務(wù)環(huán)境并不一定光體現(xiàn)在所謂的高新上,還要體現(xiàn)在傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)提供的方便上,更要體現(xiàn)在提供較低的創(chuàng)業(yè)成本上。如果我們事事都要求所謂的高大上,而忽視了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新要求較低成本的發(fā)展和服務(wù)環(huán)境,很可能政策出發(fā)點(diǎn)會(huì)與實(shí)際效果相反。

再次就是要尊重市場(chǎng)規(guī)律,重點(diǎn)是進(jìn)一步放寬條件,尊重市場(chǎng)的選擇,尊重產(chǎn)業(yè)投資者的選擇。

最后就是要做好規(guī)劃,包括與引進(jìn)人口相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和居住空間的發(fā)展規(guī)劃,如何在主城區(qū)和周邊中小城市合理配置資源,吸引人才就業(yè)和定居。如何做好與他們的收入水平相適應(yīng)的醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施配套等資源,為他們的穩(wěn)定就業(yè)和居住創(chuàng)造良好的條件。

還有一點(diǎn)就是當(dāng)所謂“人才”進(jìn)入的時(shí)候,會(huì)有更多配套人口的進(jìn)入,如何解決好他們的各項(xiàng)服務(wù)問題,也是政府必須要面對(duì)的問題。城市所涉及的人口或“人才”不可能是一種“水至清”的方案。要做好這種思想準(zhǔn)備,否則,在“吸引”和“清理”之間反復(fù)地進(jìn)行政策徘徊,必然會(huì)喪失政府的公信力。

關(guān)于戶籍管理制度改革,我認(rèn)為重點(diǎn)是在特大城市如何打破主城區(qū)和轄區(qū)的界限,如何按照分步走原則先解決已經(jīng)長(zhǎng)期居住在城市、通過就業(yè)給城市做出貢獻(xiàn)的那些外來人口落戶的問題。更要解決所謂人才觀問題。我想只有觀念變了,才會(huì)促使政策發(fā)生變化。目前的問題是如何貫徹落實(shí)中央有關(guān)政策文件精神的問題,既需要在進(jìn)一步深化改革中加大力度推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有關(guān)政策的落實(shí),同時(shí)地方也要在現(xiàn)有的人才觀基礎(chǔ)上更進(jìn)一步推動(dòng)戶籍管理制度的改革。