業(yè)內(nèi)專家熱議組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會

我國金融業(yè)“嚴監(jiān)管”正逐步常態(tài)化

□　本報記者 　　趙 　麗

□　本報實習(xí)生 靳雪林

北京金融街15號，這個被中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會共用了12年的大樓迎來了新主人——中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。

中共中央近日印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，其中一項內(nèi)容就是，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會。

隨著銀保監(jiān)會的組建，我國的金融監(jiān)管將由“機構(gòu)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌霰O(jiān)管”，以順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營、綜合經(jīng)營的趨勢。中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授郭田勇在接受《法制日報》記者采訪時說，作為繼設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會之后的又一重大監(jiān)管框架調(diào)整舉措，組建銀保監(jiān)會的主要目的在于，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。從整體看，金融業(yè)“嚴監(jiān)管”正逐步常態(tài)化。

金融監(jiān)管體制改革不斷推進

中國金融監(jiān)管“一行三會”的格局始于2003年。

據(jù)郭田勇介紹，上世紀(jì)80年代，隨著《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布，中國人民銀行作為中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)得到明確，開始行使中央銀行的職能，同時也負責(zé)監(jiān)管包括銀行、證券、保險、信托在內(nèi)的整個金融業(yè)。

“隨著金融業(yè)的發(fā)展，證券市場和保險市場迅速擴大，混業(yè)監(jiān)管已無法適應(yīng)市場需求。”郭田勇說，1992年，證監(jiān)會成立，開始對證券市場進行監(jiān)管。1995年，證監(jiān)會從央行手中接過對證券公司的監(jiān)管職責(zé)。1998年，保監(jiān)會成立，擔(dān)負起保險業(yè)監(jiān)管職責(zé)。

中國加入WTO后，按照“管監(jiān)分離”的原則，銀監(jiān)會于2003年4月成立。銀監(jiān)會成立后，中國人民銀行不再擔(dān)負具體的金融監(jiān)管職責(zé)，而是轉(zhuǎn)向以維護金融穩(wěn)定為主。

中國社會科學(xué)院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤在接受《法制日報》記者采訪時說，至此，中國人民銀行和銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會，共同形成“一行三會”金融監(jiān)管格局，金融業(yè)從混業(yè)監(jiān)管走向了分業(yè)監(jiān)管。

為了防范跨市場、跨行業(yè)經(jīng)營帶來的交叉金融風(fēng)險，2013年8月，國務(wù)院成立“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度”，由央行牽頭。

“對現(xiàn)有‘一行三會’監(jiān)管格局進行調(diào)整，重塑金融監(jiān)管架構(gòu)，成為業(yè)界普遍認同的改革方向。”尹振濤說。

究竟該如何改？對此，業(yè)內(nèi)曾提出了多種方案。比如，一種方案提出將“三會”并入央行，采取“超級央行”模式；一種方案建議將“三會”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會，從而形成“一行一委”雙峰監(jiān)管模式。對于這些方案，學(xué)界、業(yè)界各有看法。

“直到2017年7月14日，全國金融工作會議對加強監(jiān)管提出具體要求，即突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)，落實金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，并強化監(jiān)管問責(zé)。”郭田勇說。

2017年11月，黨中央和國務(wù)院決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

“業(yè)界認為，這是金融監(jiān)管體制改革的第一步。此后，對‘一行三會’的調(diào)整也提上了議事日程。”對于這樣的歷程，尹振濤說，美國次貸危機發(fā)生后，業(yè)內(nèi)關(guān)于金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變有兩個核心要點——宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范。對我國來說，進入新時代，在新經(jīng)濟常態(tài)下，金融監(jiān)管改革和調(diào)整也是圍繞這兩點來推進的。

機構(gòu)合并利于整治既有問題

黨的十九大和第五次全國金融工作會議都提及：健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院金融科技與互聯(lián)網(wǎng)安全研究中心主任楊東說，我國先前的“一行三會”金融監(jiān)管體系雖然經(jīng)過歷次改革，讓金融監(jiān)管狀態(tài)得到根本性的改觀，但在金融業(yè)發(fā)展日新月異的情況下，這一監(jiān)管框架仍然難以適應(yīng)金融業(yè)快速發(fā)展的需求，尤其是近來保險行業(yè)的一些問題值得特別關(guān)注。

楊東舉例說，2015年年底出現(xiàn)的“寶萬之爭”，引發(fā)了社會對保險行業(yè)乃至萬能險產(chǎn)品的質(zhì)疑，甚至成為監(jiān)管政策轉(zhuǎn)變的重要導(dǎo)火索。保險公司在獲得更多保費收入的同時，為提升投資收益率，將大量險資投向A股市場藍籌股，銀行股、地產(chǎn)股尤其受到青睞，成為資本市場最受關(guān)注的機構(gòu)投資者，由此引發(fā)一些問題。

對此，郭田勇對記者說，以前容易出現(xiàn)一些經(jīng)營監(jiān)管難以穿透的現(xiàn)象。比如，一些保險資金用來自銀行的資金進行并購，并購后，在一段時間內(nèi)由于經(jīng)營和監(jiān)管分開，監(jiān)管機構(gòu)難以了解資金究竟從哪兒來到哪兒去，難以了解整個鏈條，這樣就給一些金融投機行為創(chuàng)造了空間。從方向上看，金融業(yè)正在走向創(chuàng)新、活躍經(jīng)營，但由于經(jīng)營監(jiān)管呈現(xiàn)分裂狀態(tài)，既不利于金融業(yè)活躍經(jīng)營和經(jīng)濟金融創(chuàng)新，也容易給這種套利行為遺留生存空間。

“從短期來看，組建銀保監(jiān)會后，對保險業(yè)來說是一個更加嚴格、嚴厲的監(jiān)管態(tài)勢，更加增強資本管理、風(fēng)險防控、指標(biāo)監(jiān)管等管理，對整治和清理之前的一些問題有很大幫助。”尹振濤說。

增強監(jiān)管協(xié)調(diào)性遏制監(jiān)管套利

尹振濤認為，隨著金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，各金融機構(gòu)的界限越來越模糊，分業(yè)監(jiān)管體系可能不能完全覆蓋一些新型金融機構(gòu)。一些金融機構(gòu)為逃避監(jiān)管，會設(shè)立新的機構(gòu)游離于法律或監(jiān)管之外，出現(xiàn)監(jiān)管套利問題。

“統(tǒng)合監(jiān)管體制之下，監(jiān)管者可以更加有效地進行整體性考慮，這可以減少乃至避免因多重監(jiān)管和交叉監(jiān)管造成的監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈，遏制監(jiān)管套利情況發(fā)生。”郭田勇說。

郭田勇認為，從金融機構(gòu)經(jīng)營層面上看，現(xiàn)在混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新是大勢所趨。監(jiān)管作為一種上層建筑，要與金融業(yè)態(tài)的發(fā)展相適應(yīng)。

郭田勇說，從各個國家的情況來看，由于證券市場具有特殊性，所以證券市場的監(jiān)管要由單獨的監(jiān)管機構(gòu)來進行。而對銀行業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管資源進行整合是有必要的，這可以體現(xiàn)在微觀審慎層面上，機構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的相結(jié)合、相統(tǒng)一。監(jiān)管整合能夠給這些機構(gòu)的經(jīng)營形成一個統(tǒng)一的政策空間，對于未來防范金融風(fēng)險和鼓勵各類金融機構(gòu)的創(chuàng)新起到助推作用。

“在宏觀審慎監(jiān)管和加強系統(tǒng)性金融防范的要求下，一個很重要的要求就是要加強監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。從國際的改革框架調(diào)整看，不管是雙峰監(jiān)管還是混業(yè)監(jiān)管，都有一個理念，就是將宏觀審慎監(jiān)管和微觀監(jiān)管或者叫行為監(jiān)管相分離，這是一種國際潮流。”尹振濤說，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會的職責(zé)整合，也是在往加強宏觀審慎管理的改革思路上推進，監(jiān)管肯定會增強協(xié)調(diào)性，更加有作用。

此外，尹振濤還認為，銀監(jiān)會與保監(jiān)會兩個機構(gòu)的職責(zé)整合除了增強協(xié)調(diào)性以外，對整治監(jiān)管套利也有很大作用。“在此前的市場發(fā)展中，銀行業(yè)和保險業(yè)以及由銀監(jiān)會負責(zé)管理的非銀行業(yè)，它們之間的融合是很復(fù)雜的。在銀監(jiān)會管理下，有商業(yè)銀行、有信托，還有出現(xiàn)了很多問題的險資保險業(yè)務(wù)，這三者之間的融合是金融業(yè)務(wù)很重要的載體，也存在監(jiān)管空白、監(jiān)管套利、監(jiān)管重疊等問題。所以，銀行業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管職責(zé)整合對整治監(jiān)管套利的確有很大的作用”。

制圖/李曉軍