2017年12月24日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議了《十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》(以下簡稱報告)，此系2004年5月全國人大常委會在法制工作委員會內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室以來，全國人大首“曬”備案審查成績單。

此舉獲得了業(yè)內(nèi)人士一致點贊，認(rèn)為實現(xiàn)了一項歷史性突破。全國人大常委會副秘書長信春鷹評價說，備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯必糾”，經(jīng)歷了長期的過程。有些地方或者部門制定的所謂“奇葩”規(guī)定，給國家法制統(tǒng)一帶來了很大的負(fù)面影響。備案審查制度是一個很科學(xué)的憲法和法律的監(jiān)督制度，是中國特色社會主義法治體系的一個重要組成部分。

繼首“曬”備案審查成績單之后，今年，全國人大常委會還會有哪些大動作？如何通過強化備案審查制度，及時叫停個別地方和部門出臺的“問題法規(guī)”、“奇葩規(guī)定”，從而維護(hù)國家法制統(tǒng)一，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威？對此，新京報專訪了全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹。

五年來備案審查工作有突破性進(jìn)展

新京報：法規(guī)備案審查室設(shè)立13年后，直到去年底才首“曬”備案審查成績單，此舉被視為實現(xiàn)了備案審查制度的歷史性突破。為什么去年，備案審查制度取得了重要進(jìn)展？

梁鷹：過去一年，備案審查工作為什么會成為大家關(guān)注的重點、焦點、熱點？我認(rèn)為總的就是一句話，過去5年，是黨和國家極不平凡的五年，得益于不平凡的大的背景，備案審查工作有一些突破性進(jìn)展，具體來說有四個方面。

第一個方面就是重要性凸顯。具體來說，黨中央強調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)憲法法律實施，強調(diào)維護(hù)法治統(tǒng)一。我們理解，法治統(tǒng)一是整個國家政治統(tǒng)一的基礎(chǔ)，也是政治統(tǒng)一的根本保障。所以我們強調(diào)維護(hù)國家法治統(tǒng)一從根本上講就是為了保障國家政治統(tǒng)一。再加上確保中央政令暢通，防止政出多門，確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以備案審查工作的重要性凸顯。

第二個方面是關(guān)注度提升，從十八屆三中、四中全會提出加強備案審查工作，到十九大提出推進(jìn)合憲性審查工作，中央的關(guān)注度在提升，社會各方面的關(guān)注度也在提升。

第三個方面就是工作力度加強，真正開始了亮劍行動，也引起了廣泛關(guān)注。

第四個方面就是工作機(jī)制創(chuàng)新，我們圍繞增強備案審查工作的剛性，采取了督查、約談、函詢等等措施，特別是過去一年充分借助媒體的力量，擴(kuò)大社會影響，讓全社會廣泛關(guān)注備案審查制度，起到了很好的作用。

新京報：你提到“關(guān)注度在提升”，黨中央對于加強備案審查工作，提出過哪些要求？

梁鷹：十八大以來，黨中央高度重視憲法實施和監(jiān)督，強調(diào)加強備案審查工作。

2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話指出，全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅決糾正違憲違法行為。十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。2015年中央辦公廳出臺工作指導(dǎo)性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。

備案審查成績單發(fā)布后反響強烈

新京報：去年底首“曬”備案審查成績單之后，公眾的備案審查的參與度，目前有沒有變化？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取備案審查工作報告之后，社會各界高度關(guān)注并反響強烈，審查建議的數(shù)量和內(nèi)容上都有所變化，這兩個特點最突出。從去年12月底到今年2月初，不到兩個月的時間，我們收到了3000多件審查建議，數(shù)量已經(jīng)超過了過去一年的總和。

新京報：這3000多件審查建議，主要針對哪類地方性法規(guī)，反映哪些問題？

梁鷹：這些審查建議，相當(dāng)一部分是跟婚姻法司法解釋(二)第24條有關(guān)的，天南海北有不少表達(dá)肯定之意。此外，還有一些審查建議主要是關(guān)注到自身合法權(quán)利、利益的一些問題，涉及道路交通、勞動保障、財產(chǎn)權(quán)利等等各個方面，都是關(guān)系切身利益的一些問題。

新京報：關(guān)于婚姻法司法解釋(二)第24條，最高法發(fā)布的《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》，已經(jīng)從1月18日起施行，近日收到的審查建議，與此有關(guān)嗎？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取備案審查工作報告時，就介紹了相關(guān)備案審查情況。2017年3月，十二屆全國人大五次會議期間，有45位全國人大代表分別聯(lián)名提出5件建議，要求對最高法制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第二十四條關(guān)于夫妻共同債務(wù)承擔(dān)的規(guī)定進(jìn)行審查。2016年至2017年底，法制工作委員會還收到公民提出的近千件針對這一規(guī)定的審查建議。2017年6月，全國人大常委會法工委召開座談會，邀請?zhí)岢鼋ㄗh的部分全國人大代表參加，與最高人民法院有關(guān)部門進(jìn)行溝通研究，推動解決有關(guān)問題。

今年1月，《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》出臺后，我們收到的感謝信特別多，贊揚最高法這次出臺司法解釋，及時、合理、合法，對最高法提出了充分的表揚，同時也提出了進(jìn)一步的建議，例如下一步通過民法典婚姻家庭編的編纂，怎么進(jìn)一步體現(xiàn)有關(guān)精神。

新京報：去年，108名知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)研究生聯(lián)名“上書”，建議對著名商標(biāo)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，引起了廣泛關(guān)注。全國人大法工委隨后也致函河北、吉林、浙江、安徽、湖北、重慶、四川、甘肅和長春市、吉林市、成都市人大常委會，要求對有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)進(jìn)行清理。目前進(jìn)展如何？哪些地方清理了？哪些地方還沒有清理？

梁鷹：截至目前，至少四個地區(qū)的有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)已經(jīng)修改、廢止，包括湖北、河北、浙江、成都。其他地區(qū)的有關(guān)地方性法規(guī)也在修改過程中。

今年重點糾正“問題規(guī)范性文件”

新京報：今年的備案審查，圈定了哪些重點？

梁鷹：我們今年有一項非常重要的工作，就是開展“回頭看”，去年我們已經(jīng)向一些地方人大常委會發(fā)出了審查意見函，今年2月又發(fā)出了督辦函，督促有關(guān)地方對去年我們已經(jīng)發(fā)出審查意見函、還沒有進(jìn)行修改廢止的，要抓緊采取行動。我們今年優(yōu)先要對三類問題進(jìn)行“回頭看”，包括審計條例，包括計生條例，也包括地方著名商標(biāo)條例，這三方面都是去年備案審查工作重點糾正的問題。我們要求各個地方在3月底之前復(fù)函給我們，如果修改了，就回復(fù)法規(guī)修改的情況；如果沒有修改，要提出具體的工作計劃和時間安排，確保做到真正有錯必究，防止“你提你的，我做我的”“你提了修改和廢止的意見，我不辦不理不睬”，這不可以，這是我們今年第一項重點任務(wù)。

另外，我們要針對設(shè)區(qū)市地方立法這一塊存在的問題，重點關(guān)注；環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、生態(tài)自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域的問題，我們也要加大監(jiān)督力度。

新京報：近來，“玩具槍定罪”以及“不處理違章不能過年檢”備受關(guān)注，以“不處理違章不能過年檢”為例，一些法學(xué)界人士提出，公安部出臺的《機(jī)動車登記規(guī)定》第49條與《道路交通安全法》不符，應(yīng)該啟動備案審查。請問，備案審查工作如何處理此類部門規(guī)章、規(guī)范性文件引發(fā)的爭議？

梁鷹：我們過去對地方性法規(guī)、行政法規(guī)、兩高司法解釋關(guān)注比較多，對部門規(guī)章、地方政府規(guī)章關(guān)注比較少。可是，恰恰部門規(guī)章、地方政府規(guī)章是數(shù)量最多的，是最直接涉及公民切身利益的。今年，我們要重點推動對部門和地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)問題將及時糾正。

適時啟動“撤銷權(quán)”不是沒有可能

新京報：有學(xué)者提出，依據(jù)憲法的規(guī)定，對于“問題法規(guī)”，全國人大及其常委會不僅可以責(zé)令修改、廢止，還有權(quán)撤銷，可截至目前“撤銷權(quán)”并未啟動，這是為什么？

梁鷹：截至目前，我們指出問題后，通過溝通、協(xié)調(diào)，相關(guān)地方和部門一般都會進(jìn)行糾正。但是，利劍高懸，隨時有可能落下，以后不排除行使撤銷權(quán)的可能性，對于拒不糾正的違憲違法文件，要適時啟動“撤銷權(quán)”，不是沒有可能。

新京報：有業(yè)內(nèi)人士提出，當(dāng)前，備案審查工作存在“重備輕審”“重被動審查輕主動審查”現(xiàn)象，問題的原因在于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、人員水平等能力建設(shè)方面，還不能適應(yīng)備案審查工作需要，有些地方對備案審查工作的重視程度還不夠。這個問題如何解決？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取備案審查工作報告之后，對地方起到了很大的推動和示范作用，相當(dāng)多的省、自治區(qū)、直轄市，都明確表示要立即開展這項工作，我們希望，2018年能夠?qū)崿F(xiàn)所有省區(qū)市人大常委會聽取并審議備案審查工作報告，下一步延伸到所有設(shè)區(qū)市。

目前，全國人大常委會的備案審查信息平臺已經(jīng)建成，以后公民組織提出審查建議就沒必要再給我們寫信了，可以直接在網(wǎng)上給我們提出審查建議。此外，18個省份的備案審查信息平臺也基本建成。我們的目標(biāo)是，今年上半年，所有省一級人大都要建成備案審查信息平臺，下一步就要往設(shè)區(qū)市延伸。

合憲性審查下一步將會有大動作

新京報：十九大報告提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”合憲性審查和備案審查是什么關(guān)系？

梁鷹：合憲性審查是一個龐大的系統(tǒng)工程，是黨的十九大提出的一個非常高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略決策，將為全面依法治國向縱深發(fā)展提供強大推動力量。合憲性審查制度的確立和實施，必將成為全面依法治國的總抓手和總開關(guān)。合憲性審查是憲法監(jiān)督的必然要求和必要方式，備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點。雖然二者在審查的主體和對象上有所不同，但目標(biāo)是一致的，都是為了保證中央令行禁止，保障憲法法律正確有效實施，維護(hù)憲法法律權(quán)威、尊嚴(yán)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

從范圍上講，備案審查主要是合法性審查，范圍與合憲性審查相比要窄。可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋，所有規(guī)范性文件都將納入審查范圍，甚至還可能包括對一些行為進(jìn)行合憲性審查。這些都要跟憲法保持一致。因此，合憲性審查針對的范圍將更加廣泛。

根據(jù)黨中央的決策部署，全國人大常委會已開始對推進(jìn)合憲性審查工作相關(guān)問題進(jìn)行研究。下一步凡是國家機(jī)關(guān)出臺的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的可能都要事先接受常委會的合憲性審查，也就是一定會有一個事先審查的機(jī)制，也包括事后的審查，所以十九大提出合憲性審查之后，下一步將會有很大的動作，中央在保障憲法實施、維護(hù)法治統(tǒng)一這個問題上力度是很大的。

案例

1 主動審查

2009年7月，全國人大常委會法工委審查發(fā)現(xiàn)有關(guān)非法行醫(yī)的司法解釋中將個人未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為認(rèn)定為非法行醫(yī)犯罪，與刑法規(guī)定不一致，經(jīng)與制定機(jī)關(guān)反復(fù)溝通并跟蹤督促，制定機(jī)關(guān)已于2016年12月對相關(guān)規(guī)定作出修改。

2 專項審查

2017年6月，黨中央通報甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)存在的突出問題及其深刻教訓(xùn)后，全國人大常委會法工委對專門規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項審查研究，在此基礎(chǔ)上要求對涉及自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理，杜絕故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問題。截至2017年12月，總共已修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件。

3 被動審查

2017年9月26日，全國人大常委會法工委向廣東、云南、江西、海南、福建等五省人大發(fā)函，建議對地方人口與計劃生育條例中“有關(guān)企業(yè)對其超生職工給予開除或者解除勞動(聘用)合同”的規(guī)定適時進(jìn)行修改，理由是這些相關(guān)條例已經(jīng)與變化的情況不適應(yīng)，需要進(jìn)行調(diào)整。

此前，2017年5月，上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興、北京大學(xué)教授葉靜漪、浙江財經(jīng)大學(xué)教授錢葉芳、人力資源和社會保障部勞動科學(xué)研究所研究員王文珍等4名學(xué)者聯(lián)名向全國人大常委會“上書”，提出7個省份的“超生即辭退”條款，不僅與勞動合同法相抵觸，同時與新形勢下國家計生政策轉(zhuǎn)型的方向不符，建議對其進(jìn)行審查。

據(jù)全國人大常委會法工委披露，福建省人大常委會已經(jīng)完成修改工作；云南、江西、海南等三省已將修改“超生即辭退”條款正式列入今年立法計劃。

此外，今年1月，廣東省人大常委會法工委副主任李如章也在新聞發(fā)布會上表示，將抓緊時間修改“超生即辭退”條款，保證國家政策在廣東落地。

新京報記者 王姝