作者:南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心主任 王海英

《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>的決定》的審議通過,從法理上來看,解決了我國(guó)民辦教育發(fā)展中法人屬性不明、財(cái)產(chǎn)歸屬不清、政府扶持不到位等問題,將舉辦者從原有的、不合理的雙重預(yù)期,調(diào)整到一個(gè)責(zé)權(quán)利更加清晰的法律框架中來,將舉辦者出資辦園明確區(qū)分為捐資辦園與投資辦園,從法律層面明確了舉辦者對(duì)投入到民辦園中的財(cái)產(chǎn)預(yù)期和收益預(yù)期。

當(dāng)法律邏輯已經(jīng)順暢,行政邏輯如何展開?如何鼓勵(lì)舉辦者選擇捐資辦園?各級(jí)政府行之有效的舉措,也許可以包括四個(gè)方面。

創(chuàng)新捐資辦園的激勵(lì)措施

在新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱新《民促法》)的背景下,舉辦者選擇了非營(yíng)利性民辦園就意味著選擇了捐資辦園,選擇了放棄投入資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。新《民促法》第六條規(guī)定:國(guó)家鼓勵(lì)捐資辦學(xué)。國(guó)家對(duì)為發(fā)展民辦教育事業(yè)作出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人,給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰。同時(shí),第四十八條規(guī)定:國(guó)家對(duì)向民辦學(xué)校捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的公民、法人或者其他組織按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠,并予以表彰。這意味著從法律層面來看,政府激勵(lì)捐資辦園的方式包括三方面:獎(jiǎng)勵(lì)、表彰及稅收優(yōu)惠。

一是獎(jiǎng)勵(lì)措施。各級(jí)人民政府給予捐資辦園者的獎(jiǎng)勵(lì)包括現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)及機(jī)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)。

現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì),包括直接頒發(fā)個(gè)人獎(jiǎng)金和對(duì)接受捐贈(zèng)的學(xué)校給予財(cái)政配比資金。其中,頒發(fā)給個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)資金既可以按一定標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā),也可參照《浙江省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》(代擬稿)(以下簡(jiǎn)稱《代擬稿》)中的倡議:各級(jí)政府可建立民辦學(xué)校捐贈(zèng)資金財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)制度,即按舉辦者捐贈(zèng)資金的規(guī)模進(jìn)行一定比例的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí),地方政府還可以通過配比財(cái)政資金來實(shí)施捐資激勵(lì),即參考公辦學(xué)校的做法。如很多地方在公辦高校接受田家炳基金會(huì)、邵逸夫基金會(huì)捐贈(zèng)時(shí),一般會(huì)配比一定資金,用于建設(shè)相應(yīng)的項(xiàng)目。地方政府可以根據(jù)非營(yíng)利性民辦學(xué)校募集的捐贈(zèng)資金,按照一定比例配比相應(yīng)的財(cái)政資金,用于激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。

物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì),也可以指向捐贈(zèng)人和接受捐贈(zèng)的學(xué)校。其中,面向捐贈(zèng)人的包括給予物質(zhì)獎(jiǎng)賞,面向?qū)W校的則包括設(shè)施設(shè)備等。

機(jī)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì),如優(yōu)先評(píng)職晉級(jí)、子女優(yōu)先入學(xué)、入園免費(fèi)等。

二是表彰。對(duì)捐資辦學(xué)的舉辦者,各級(jí)政府除了進(jìn)行直接的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外,也可進(jìn)行精神獎(jiǎng)勵(lì),如給予通報(bào)表揚(yáng)、授予榮譽(yù)稱號(hào)等,提升捐贈(zèng)者的社會(huì)聲望,增進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品的品牌美譽(yù)度。

三是稅收優(yōu)惠。按照現(xiàn)行稅收法律和相關(guān)法規(guī)規(guī)定,各級(jí)政府對(duì)企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織的捐贈(zèng)行為實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。其中,企業(yè)向非營(yíng)利性民辦學(xué)校的捐贈(zèng),在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分,可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。個(gè)人的捐贈(zèng),則可以在個(gè)人所得稅前加以扣除。同時(shí),按照慈善法的規(guī)定,企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過法律規(guī)定的,準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)當(dāng)年扣除的部分,允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。

落實(shí)捐資辦園的扶持制度

在新《民促法》第七章“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”中,共有八條扶持辦法。具體包括專項(xiàng)資金、七項(xiàng)扶持、稅收優(yōu)惠、接受捐贈(zèng)、金融信貸、土地優(yōu)惠等。為了更好地激勵(lì)舉辦者捐資辦園,各級(jí)政府要落實(shí)以下扶持制度。

一是財(cái)政補(bǔ)貼。新《民促法》厘清了兩類學(xué)校各自的身份和屬性,非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者不可以在辦學(xué)期間取得辦學(xué)收益,終止時(shí)不可以收回學(xué)校余下財(cái)產(chǎn),這樣的法律規(guī)定使財(cái)稅扶持措施可經(jīng)合法通道進(jìn)入非營(yíng)利性學(xué)校,不會(huì)因制度的漏洞而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,政府財(cái)政對(duì)民辦教育給予支持是普遍的做法。一些國(guó)家的公共教育經(jīng)費(fèi)中,直接或者間接用于私立教育機(jī)構(gòu)的資助占總經(jīng)費(fèi)的15%,而我國(guó)支持民辦教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅為1.2%。在我國(guó)當(dāng)下,非營(yíng)利性民辦園如果僅依靠學(xué)費(fèi)收入,其發(fā)展的水平和空間都會(huì)受到很大限制。地方政府可以建立財(cái)政補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法,如可以根據(jù)公辦學(xué)校生均事業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),按照一定比例向非營(yíng)利性民辦園撥付生均事業(yè)費(fèi),支持和監(jiān)督其按照非營(yíng)利性方向辦學(xué)并不斷提高教育質(zhì)量。

地方政府也可以采用民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐贈(zèng)激勵(lì)等方式對(duì)非營(yíng)利性民辦園進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。政府增加財(cái)政補(bǔ)貼的力度,一方面可以支持民辦園健康可持續(xù)發(fā)展;另一方面也可以減輕受教育者負(fù)擔(dān),強(qiáng)化對(duì)民辦園收費(fèi)、質(zhì)量的管理與規(guī)范。

二是稅收優(yōu)惠。新《民促法》第四十七條規(guī)定:民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。其中,非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。各級(jí)政府要根據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,創(chuàng)新非營(yíng)利性民辦園的稅收優(yōu)惠措施,保障非營(yíng)利性民辦園各項(xiàng)法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn),為非營(yíng)利性民辦園發(fā)展提供強(qiáng)大的制度保障。

三是土地優(yōu)惠。新《民促法》第五十一條規(guī)定:新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校,人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則,以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。因此,在實(shí)際操作中,各級(jí)政府對(duì)非營(yíng)利性民辦園的用地優(yōu)惠政策不僅限于劃撥,還可以有其他優(yōu)惠方式。譬如,政府協(xié)議價(jià)租賃或政府租賃非營(yíng)利性民辦園舉辦等方式。而且,地方政府在出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)的過程中也可創(chuàng)新方式,采取混合所有制設(shè)立新型非營(yíng)利性民辦園。

細(xì)化終止辦園的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)

政府激勵(lì)捐資辦園,不僅要采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地劃撥等方式扶持2017年9月1日后設(shè)立的非營(yíng)利性民辦園,還要采取“老人老辦法”補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)2016年11月7日前設(shè)立的民辦園?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》第十條規(guī)定:本決定公布前設(shè)立的民辦學(xué)校,選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的,根據(jù)依照本決定修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué),終止時(shí)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的,根據(jù)出資者的申請(qǐng),綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素,給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì),其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)。

浙江省的《代擬稿》主張要研究制定民辦學(xué)校清算實(shí)施辦法。非營(yíng)利性民辦學(xué)校終止清算時(shí),以按規(guī)定程序清償后的剩余凈資產(chǎn)為限,給予出資者一定額度的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。補(bǔ)償數(shù)額主要考慮舉辦者原始出資和2017年8月31日之前投入的后續(xù)出資及出資合理回報(bào),合理回報(bào)不超過銀行同期貸款基準(zhǔn)利率的兩倍,具體標(biāo)準(zhǔn)由地方政府確定,已取得合理回報(bào)的作相應(yīng)扣減;獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額由學(xué)校所在地縣級(jí)以上人民政府綜合考慮舉辦者投入、辦學(xué)效益等情況予以確定。

地方政府可以根據(jù)《意見》的規(guī)定、浙江省的做法,綜合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出臺(tái)更加細(xì)化的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)辦法,保障非營(yíng)利性民辦園舉辦者在老的民促法背景下進(jìn)行運(yùn)作時(shí)的合理預(yù)期。

培育全民捐贈(zèng)的公益文化

在我國(guó)的傳統(tǒng)文化中一直不缺少樂善好施、互助守望的捐贈(zèng)傳統(tǒng),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)、家庭、個(gè)人的財(cái)富迅速增加,在一些地方,有些群體已經(jīng)有捐贈(zèng)公益事業(yè)的趨勢(shì)。因此,如果落實(shí)捐資激勵(lì)的措施,進(jìn)一步打通向教育事業(yè)、非營(yíng)利性民辦學(xué)校捐贈(zèng)的渠道,明確鼓勵(lì)措施,會(huì)吸引更多的社會(huì)捐贈(zèng)資金,使非營(yíng)利性民辦園不斷壯大,成為民辦教育的主流。

各級(jí)政府要借鑒他國(guó)他地經(jīng)驗(yàn),多措并舉,積極培育捐贈(zèng)的公益文化,在全社會(huì)形成一種樂善好施光榮、捐資辦園偉大的文化氛圍,通過積極的稅收政策激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人樂于捐贈(zèng)、定期捐贈(zèng)。

(本文是國(guó)家社科基金教育學(xué)一般課題“我國(guó)非營(yíng)利性民辦園制度建設(shè)研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)BFA170056)的研究成果。)