新華網(wǎng)北京2月7日電（于子茹）自2015年新行政訴訟法施行以來，地方人民法院對于如何正確適用新行政訴訟法、如何準(zhǔn)確適用新舊司法解釋還存在不同的理解和做法，造成了法律適用的不統(tǒng)一。

為了改變這一現(xiàn)象，最高法7日正式發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》），進(jìn)一步對“民告官”案件規(guī)范進(jìn)行了統(tǒng)一、明確和細(xì)化。

誰能告？

——“民告官”需要與行政行為有利害關(guān)系

在行政訴訟原告資格方面，根據(jù)行政訴訟法第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)為“與行政行為有利害關(guān)系”。

新行政訴訟法對于原告資格和被告資格的規(guī)定，有利于暢通救濟(jì)渠道，然而，最高人民法院黨組副書記、副院長江必新指出，在司法實(shí)踐中，一些與自身合法權(quán)益沒有關(guān)系或者與被投訴事項(xiàng)沒有關(guān)聯(lián)的“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”，利用立案登記制度降低門檻之機(jī)，反復(fù)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。

“被投訴機(jī)關(guān)無論作出還是不作出處理決定，‘職業(yè)打假人’等都會基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。”江必新認(rèn)為，這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機(jī)關(guān)的正常管理，也浪費(fèi)了法院有限的司法資源。

對此，《行訴解釋》主要在四方面對原告訴訟主體的資格進(jìn)行了明確。

——投訴舉報(bào)者的原告資格。《行訴解釋》規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。

——債權(quán)人的原告資格。《行訴解釋》規(guī)定，債權(quán)人原則上沒有行政訴訟原告主體資格，即債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。

——非營利法人的原告主體資格。《行訴解釋》規(guī)定，事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟。

——涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格。《行訴解釋》規(guī)定，業(yè)主委員會對于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。

哪些不能訴？

——信訪機(jī)構(gòu)的辦理行為不能被起訴

新行政訴訟法明確了行政訴訟受案范圍邊界，即：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。

“比較原則，在司法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握。”江必新告訴記者，有的地方出現(xiàn)了對于可訴行政行為把握不準(zhǔn)、錯(cuò)誤理解立案登記和訴權(quán)濫用的現(xiàn)象。

為了明確可訴行政行為的界限，《行訴解釋》增加規(guī)定了五種不可訴行為。這五種不可訴行為包括：不產(chǎn)生外部法律效力的行為、過程性行為、協(xié)助執(zhí)行行為、內(nèi)部層級監(jiān)督行為和信訪辦理行為。

“對外性是可訴的行政行為的重要特征之一。”但江必新告訴記者，信訪辦理行為不是行政機(jī)關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的行為，因此，信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，屬于不可訴行為。

同時(shí)，江必新指出，行政機(jī)關(guān)在行政程序內(nèi)部所作的行為，例如行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部溝通、會簽意見、內(nèi)部報(bào)批等行為，屬于不可訴的行為。

而對于內(nèi)部層級監(jiān)督行為，江必新表示，“司法實(shí)踐中，有的法律規(guī)定上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。”他認(rèn)為，內(nèi)部層級監(jiān)督屬于行政機(jī)關(guān)上下級之間管理的內(nèi)部事務(wù)。

“例如，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級人民政府房屋征收補(bǔ)償工作的監(jiān)督。有的當(dāng)事人起訴要求法院判決上級人民政府履行監(jiān)督下級人民政府的職責(zé)。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級監(jiān)督，并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此，該類行為屬于不可訴的行為。”江必新舉例說道。

“民告官不見官”？

——涉重大公共利益案件被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度既體現(xiàn)了法律對于行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的要求，也體現(xiàn)了行政糾紛實(shí)質(zhì)化解的立法宗旨。”江必新介紹，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴方面，《行訴解釋》繼續(xù)做出了具體規(guī)定。

“這份《刑訴解釋》規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，既要體現(xiàn)行政訴訟的嚴(yán)肅性，又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)化解。”江必新說。

江必新介紹，此次司法解釋明確“行政機(jī)關(guān)工作人員”的含義，確保“告官見官”。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”，包括該行政機(jī)關(guān)具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)工作人員，可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員。

記者還注意到，《行訴解釋》規(guī)定，涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人及其訴訟代理人基本情況、案件由來部分予以列明。

而對于那些不能出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，根據(jù)《行訴解釋》，有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議。

此外，《行訴解釋》還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理。