近日，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室發(fā)布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》，這是我國出臺的首部國家級無人機飛行管理專項法規(guī)征求意見稿。

作為新業(yè)態(tài)的無人機，改變了多個行業(yè)的作業(yè)方式。與此同時，我國現(xiàn)行民用航空法律已不適應(yīng)對無人機這一新業(yè)態(tài)的規(guī)范，無人機“黑飛”和干擾民航客機運行所引發(fā)的安全問題也持續(xù)引起社會的廣泛關(guān)注。安全監(jiān)管壓力之下地方開始紛紛出臺地方性立法，然而地方立法相互不一致，不利于無人機產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。征求意見稿的公布，有利于凝聚共識，實現(xiàn)無人機全國統(tǒng)一、科學(xué)的立法。

此次征求意見稿亮點之一是對無人機實施分類管理。基于運行風(fēng)險實行分類管理是無人機管理的核心，也是其他國家立法的通例。意見稿規(guī)定微型和輕型無人機分別在50米和120米高度以下、禁止的空域以外飛行，無須申請空域和飛行計劃；而小型、中型和大型無人機飛行需提交飛行計劃申請。分類管理既確保無人機的安全飛行，又能滿足無人機產(chǎn)業(yè)和使用者的需求，體現(xiàn)了國家對新興業(yè)態(tài)管放結(jié)合的精神。

關(guān)于無人機空域的劃設(shè)，意見稿規(guī)定省級政府公布轄區(qū)內(nèi)空域劃設(shè)，國家民航主管部門匯總并統(tǒng)一發(fā)布全國空域劃設(shè)信息。臨時關(guān)閉部分空域，應(yīng)依法定程序申請，由省級政府發(fā)布。空域信息的統(tǒng)一公開，有助于降低獲取空域信息的成本，便于無人機生產(chǎn)企業(yè)設(shè)置和更新電子地理圍欄，最終有助于無人機使用者實現(xiàn)從“黑飛”到合規(guī)。此外，研讀征求意見稿的內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，無人機空域和飛行計劃的申請與審批將實現(xiàn)進一步的便利化。關(guān)于申請主體和申請程序的相關(guān)規(guī)定，改變了過去普通民眾無處申請空域和飛行計劃的局面，極大地降低了空域和飛行計劃申請的時間成本和經(jīng)濟成本。

但也毋庸諱言，征求意見稿目前還存在一些待完善之處。首先，立法語言還不夠規(guī)范準(zhǔn)確。法條中，尤其是總則中的立法宗旨和基本原則部分，使用了不少體現(xiàn)政策文件或講話內(nèi)容的陳述句。法條應(yīng)當(dāng)是具備一定法律效果的規(guī)范性語句，有別于主張一定事實的陳述句，作為司法機關(guān)裁判依據(jù)的法規(guī)，其語言應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確無歧義。其次，為保證安全，既已要求無人機所有人須實名注冊登記，就不應(yīng)再要求銷售者記錄無人機購買者的個人信息，一方面非公權(quán)力機關(guān)的銷售者無權(quán)記錄，另一方面現(xiàn)實條件下也不利于個人信息保護。再次，不應(yīng)將無人機技術(shù)性能在法規(guī)（無人機分類部分）中詳細規(guī)定，法規(guī)具有剛性，修改程序復(fù)雜成本高，建議將技術(shù)性能在無人機的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中予以規(guī)定。最后，意見中沒有專門集中規(guī)定無人機的運行限制，為體現(xiàn)法律的指引作用和可操作性，可借鑒美國、日本等國無人機法規(guī)，集中規(guī)定無人機的運行限制。