創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法模式，助力28城市刮骨療毒

強(qiáng)化督查 利劍斬污(綠色焦點(diǎn))

1月9日是“三九”第一天，早上9點(diǎn)，河北省滄州市氣溫剛回升到零下6攝氏度。

走進(jìn)位于東光縣的唐山三友集團(tuán)東光漿粕有限公司，“2+26”城市大氣污染強(qiáng)化督查第二十輪第七督查組組長(zhǎng)蔡建龍和隊(duì)員蔣聯(lián)嘉駐足觀察煙囪煙氣，默契地交換了眼神，隨即直奔在線監(jiān)測(cè)室。查看實(shí)時(shí)排放情況，翻閱歷史記錄，他倆心里更有了底。穿著單薄冬衣的小蔣隨即帶領(lǐng)滄州市環(huán)境監(jiān)測(cè)站的監(jiān)測(cè)人員，一起爬上45米高的煙囪取樣檢測(cè)。

記者拿起相機(jī)仰拍，小蔣一行在鏡頭里變成了小黑點(diǎn)。拍幾張照片的工夫，手凍得發(fā)僵，而小蔣他們20多分鐘后才回到地面。

功夫沒有白費(fèi)，在當(dāng)日環(huán)保部的通報(bào)中，他們的“業(yè)績(jī)”被表述為這樣的文字：“監(jiān)測(cè)人員對(duì)河北省滄州市東光縣唐山三友集團(tuán)東光漿粕有限責(zé)任公司鍋爐煙氣連續(xù)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，氮氧化物排放濃度(三次)分別超標(biāo)54.32%、90.92%和82.66%。”

這只是已持續(xù)近10個(gè)月的“2+26”城市大氣污染強(qiáng)化督查中的一幕。這個(gè)冬季，“2+26”城市重污染天數(shù)明顯下降，藍(lán)天日漸增多，強(qiáng)化督查功不可沒。

5600人開展為期一年的異地督查，是環(huán)保史上“最大規(guī)模行動(dòng)”

一年之前，即2017年開年，霧霾頻仍。數(shù)據(jù)顯示，1月份338個(gè)地級(jí)以上城市PM2.5月均濃度同比上升14%以上，石家莊高達(dá)226微克/立方米；2月份京津冀13城市PM2.5濃度更是同比上升55.9%！

藍(lán)天減少，雖有不利氣象條件的因素，但最根本原因還在于污染排放量巨大、非法排污猖獗。嚴(yán)峻的形勢(shì)下，環(huán)保部緊急啟動(dòng)第一季度空氣質(zhì)量專項(xiàng)督查，空氣質(zhì)量惡化勢(shì)頭得到一定遏制。但保持環(huán)保高壓，靠地方的監(jiān)管力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還得想辦法。

2017年4月5日，環(huán)保部宣布，從全國(guó)抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市，開展為期一年不間斷的大氣污染防治強(qiáng)化督查。這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史上，國(guó)家層面直接組織的最大規(guī)模行動(dòng)。5600人、為期一年等字眼，超出了人們對(duì)環(huán)保執(zhí)法力度的想象。一場(chǎng)環(huán)保風(fēng)暴，席卷28個(gè)城市。

異地執(zhí)法，情況不熟悉，如何督查才有針對(duì)性？現(xiàn)場(chǎng)督查，怎么才能發(fā)現(xiàn)問題？從查到問題到交辦給地方，效率如何？記者一連串的問題，在跟隨督查組工作的過程中，都找到了答案。

派駐河南省安陽市督查組組長(zhǎng)劉格平告訴記者，督查安排每8人一組，每組負(fù)責(zé)一個(gè)地市，每?jī)芍苓M(jìn)行輪換。為保證工作連續(xù)性，每次輪換時(shí)由前一組的4名同志與后一組的4名同志共同工作一周，交接情況，傳授經(jīng)驗(yàn)。通過這種壓茬式“傳、幫、帶”的工作方式，強(qiáng)化督查持續(xù)保持著高效、高壓。

1月8日，滄州藍(lán)天耀眼。文廟小區(qū)供熱泵站內(nèi)，原有小鍋爐已拆除完畢。記者還在聽街道辦事處負(fù)責(zé)人的介紹，一眨眼，督查組組長(zhǎng)蔡建龍就不見了，記者連忙追出去。蔡建龍指著前面的暖氣管線說：“看管道的走向，有沒有缺的地方，如果有，說明可能還有其他熱源。督查就得根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況，從蛛絲馬跡看問題。”不僅是蔡建龍，每個(gè)督查組的隊(duì)員都是環(huán)境監(jiān)察的業(yè)務(wù)高手，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，還得讓被督查對(duì)象心服口服，大家都有自己的高招。

按照環(huán)保部的部署，督查的重點(diǎn)內(nèi)容包括固定污染源環(huán)保設(shè)施運(yùn)行及達(dá)標(biāo)排放情況，“高架源”自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施安裝、聯(lián)網(wǎng)及運(yùn)行情況，“散亂污”企業(yè)排查、取締情況，錯(cuò)峰生產(chǎn)企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)措施執(zhí)行情況等。督查有隨機(jī)性，但并不盲目，由衛(wèi)星反演出的熱點(diǎn)網(wǎng)格、各地夜間用電的詳細(xì)情況不斷傳到督查一線，成為強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

山東德州此輪督查組組長(zhǎng)賈尚民說：“督查就是要發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝粘９芾碇械恼婵盏貛В缓雎缘膯栴}。”

1月9日，河北滄州，督查組隊(duì)員蔣聯(lián)嘉帶領(lǐng)監(jiān)測(cè)人員爬上煙氣塔采樣，鏡頭里他們的身影變成了幾個(gè)小黑點(diǎn)。本報(bào)采訪組攝

1月9日，河北滄州，督查組隊(duì)員蔣聯(lián)嘉帶領(lǐng)監(jiān)測(cè)人員爬上煙氣塔采樣，鏡頭里他們的身影變成了幾個(gè)小黑點(diǎn)。本報(bào)采訪組攝

1月9日，滄州市南皮縣302國(guó)道正港路南側(cè)，一小堆未苫蓋的散煤吸引了蔡建龍的注意。散煤后面的簡(jiǎn)易廠房里，藏著一家無手續(xù)、無治理設(shè)施的小鑄造加工點(diǎn)。隨后，督查組又在廠房后發(fā)現(xiàn)了堆積如山的黃沙，同樣沒有苫蓋，而不遠(yuǎn)處，一大堆混凝土攪拌站的石灰廢料，被六七級(jí)大風(fēng)卷起漫天塵埃，揚(yáng)塵面積足足有六七個(gè)足球場(chǎng)大。督查組要求劉八里鄉(xiāng)政府立即處理到位。

根據(jù)環(huán)保部的冬防方案，“2+26”城市10蒸噸以下的小鍋爐都在淘汰之列。在德州的山東奧爾通化工有限公司，督查組副組長(zhǎng)陶英烈和隊(duì)友發(fā)現(xiàn)一臺(tái)正在運(yùn)行的6蒸噸鍋爐。企業(yè)拿出好幾份蓋著公章的文件，力圖證明這臺(tái)鍋爐能保留。

這樣的問題“上報(bào)還是不上報(bào)”，一下子難住了督查組成員。作為督查組“臨時(shí)外援”，記者現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系環(huán)保部環(huán)監(jiān)局局長(zhǎng)田為勇、大氣司司長(zhǎng)劉炳江。他們明確表態(tài)，淘汰小鍋爐絕不留口子。劉炳江還立刻將此問題反映給德州協(xié)助市長(zhǎng)分管環(huán)保的副市長(zhǎng)于松巖。

“于市長(zhǎng)昨天半夜給我打電話，要求我們查清情況，盡快處理。”第二天，德州市環(huán)保局局長(zhǎng)趙華告訴記者，市領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)明確要求查補(bǔ)工作疏漏，盡快做好替代工作。上下聯(lián)動(dòng)保衛(wèi)藍(lán)天，這樣的效率讓記者都吃了一驚。

從被督查企業(yè)近七成違法到“找問題越來越難”，藍(lán)天增多印證督查效果

國(guó)家環(huán)保監(jiān)管部門派駐，執(zhí)法有權(quán)威；異地執(zhí)法，保證公正、到位；督查督辦模式創(chuàng)新；督查組的工作態(tài)度嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真——這些特點(diǎn)讓督查質(zhì)量一直保持高水準(zhǔn)。強(qiáng)化督查幾個(gè)月，僅清理整頓涉大氣污染“散亂污”企業(yè)就達(dá)到6.2萬家，有人認(rèn)為，這去除了區(qū)域最大的“毒瘤”。

督查伊始，28個(gè)城市企業(yè)違法的普遍程度令人瞠目。以去年4月27日完成的第一輪次督查為例，28個(gè)督查組現(xiàn)場(chǎng)檢查企業(yè)(單位)5713家，發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境問題的3832家，約占檢查總數(shù)的67%。在隨后的通報(bào)中，被督查到的問題企業(yè)比例有時(shí)甚至接近80%。

幾個(gè)月后，強(qiáng)化督查組每天“抓”到的問題已經(jīng)降到100個(gè)左右。督查走到后半段，連督查組成員都直呼：“再找到新問題，真的不容易！”從“一抓一個(gè)準(zhǔn)”到“找問題越來越難”，變化來自強(qiáng)化督查本身的威懾，也來自完善的工作機(jī)制。

第二十一輪太原督查組成員樊斌介紹，環(huán)保部提出環(huán)保督查“五步法”，包括督查、交辦、巡查、約談、專項(xiàng)督察一整套工作流程。強(qiáng)化督查組發(fā)現(xiàn)問題后上報(bào)環(huán)保部，環(huán)保部及時(shí)下達(dá)限期督辦函，隨后環(huán)保部巡查組跟進(jìn)，對(duì)強(qiáng)化督查發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況逐一核實(shí)，對(duì)整改不到位甚至弄虛作假的給予嚴(yán)厲處罰。

去年8月7日，環(huán)保部約談天津市東麗區(qū)，河北省邯鄲市、保定清苑區(qū)，以及河南省新鄉(xiāng)牧野區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人，正是因?yàn)樗牡貙?duì)強(qiáng)化督查發(fā)現(xiàn)的問題整改銷號(hào)率偏低。針對(duì)整改“慢作為”，環(huán)保部之后又打出重拳，對(duì)限期督辦地實(shí)施量化問責(zé)。

“以前，如果違法被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門查處，可能就一小部分人知道，而現(xiàn)在如果被督查組抓到，直報(bào)環(huán)保部，然后反饋給市長(zhǎng)以及各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保部還要公告全國(guó)。一旦違法，說實(shí)話，后果我們自己都被嚇到。”一位曾上了督辦通知的企業(yè)負(fù)責(zé)人，至今“心有余悸”。

“收到環(huán)保部督辦函后，我們分解任務(wù)，實(shí)施清單制管理，下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并在網(wǎng)上公示，誰的問題誰負(fù)責(zé)整改。企業(yè)完成整改，符合環(huán)保要求，才能逐個(gè)銷號(hào)。”太原市環(huán)保局副局長(zhǎng)王安才說，目前，太原被督辦的1274個(gè)問題全部已經(jīng)整改。

2017年8月19日，在河北冀春化工有限公司，滄州督查組隊(duì)員在查看企業(yè)數(shù)據(jù)記錄。新華社記者 才 揚(yáng)攝

2017年8月19日，在河北冀春化工有限公司，滄州督查組隊(duì)員在查看企業(yè)數(shù)據(jù)記錄。新華社記者 才 揚(yáng)攝

說起強(qiáng)化督查對(duì)地方環(huán)保工作的作用，安陽市政府副秘書長(zhǎng)、市環(huán)保局局長(zhǎng)郭虎江表示：“強(qiáng)化督查時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度高，提升了相關(guān)城市對(duì)環(huán)保工作的認(rèn)識(shí)。各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的重視，讓督查帶來的壓力層層傳導(dǎo)到位，有效推動(dòng)工作。”

強(qiáng)化督查對(duì)“2+26”城市空氣質(zhì)量改善究竟起到多大作用？數(shù)據(jù)最有說服力。2017年10—12月，這些城市PM2.5平均濃度為71微克/立方米，同比下降34.3%。北京更是以PM2.5平均濃度49微克/立方米，創(chuàng)造了有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以來秋冬空氣質(zhì)量的最佳紀(jì)錄。即便是區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量最差的河北邯鄲市，改善幅度也超過26%。

“單拿應(yīng)急來說，也能看到顯著變化。”田為勇說，2017年以前，“2+26”城市納入重污染天氣應(yīng)急預(yù)案中9000多家企業(yè)，能夠依照預(yù)案執(zhí)行的只有一半，通過持續(xù)督查檢查，如今啟動(dòng)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案時(shí)，企業(yè)限產(chǎn)、停產(chǎn)的執(zhí)行率已上升到99%。

非常手段非常必要，但仍需著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，激發(fā)環(huán)保內(nèi)生動(dòng)力

異地調(diào)配、千里馳援，這話用在強(qiáng)化督查組的配備上，一點(diǎn)不假。第二十輪督查滄州的人員來自福建，督查德州的來自遼寧；第二十一輪督查太原的來自浙江麗水，督查安陽的來自內(nèi)蒙古。各地執(zhí)法力量本身有限，有些同志多次被抽調(diào)到督查組，在督查過程中，由于工作強(qiáng)度大、不適應(yīng)當(dāng)?shù)靥鞖猓?duì)員帶病工作的現(xiàn)象十分常見。

強(qiáng)化督查背后，是全國(guó)環(huán)境監(jiān)察人員的努力和付出，是巨大的人力物力投入，成本高昂。

到今年采暖季結(jié)束，此次強(qiáng)化督查將告一段落。綜合施治、強(qiáng)化執(zhí)法，“2+26”城市藍(lán)天增多有目共睹。然而，大規(guī)模的督查如果不能繼續(xù)，污染會(huì)不會(huì)出現(xiàn)反彈，未來這些城市的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)誰來護(hù)航？

對(duì)此，太原市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)李吉生認(rèn)為，強(qiáng)化督查建立的一整套監(jiān)管督查、反饋和追責(zé)體系，在實(shí)際工作中發(fā)揮了有效作用，即便督查組離開，地方也會(huì)繼續(xù)效法、堅(jiān)持下去。“這種監(jiān)管模式像給地方做了個(gè)全面CT，我們看到了今后工作的方向。今后的督查可以階段性、‘點(diǎn)穴式’地開展，繼續(xù)促進(jìn)環(huán)保工作。”

“強(qiáng)化督查是非常時(shí)期針對(duì)非常地區(qū)用的非常手段，取得了非常好的效果，可謂立竿見影，對(duì)污染企業(yè)的威懾作用巨大。這對(duì)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的攻堅(jiān)有很大的助推作用。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍表示，毋庸諱言，我們的發(fā)展具有一定路徑依賴和鎖定效應(yīng)，面臨很多歷史積累的環(huán)境問題，非常措施是很有必要的。

李佐軍認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)通常分為行政、法制、市場(chǎng)和思想道德四類手段。長(zhǎng)期來看，治理手段、結(jié)構(gòu)還需要更加優(yōu)化，還需要探索綜合效益更高的政策措施，激發(fā)地方環(huán)保的內(nèi)生動(dòng)力。

“企業(yè)是治污主體，如果企業(yè)能夠有自己的環(huán)保追求，即便付出更多成本也愿意做到環(huán)保最佳，當(dāng)然這是理想狀態(tài)。”李佐軍說，當(dāng)前很多企業(yè)面對(duì)的首先是生存壓力，這就需要把市場(chǎng)化手段與法制、行政手段相結(jié)合，達(dá)到更好的環(huán)境管理效果。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授石敏俊認(rèn)為，在“2+26”城市這樣的污染突出地區(qū)實(shí)施強(qiáng)化督查，雖然成本巨大，但對(duì)環(huán)境問題的解決有著明顯作用。這個(gè)過程中，有企業(yè)抱怨督查對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有影響，其實(shí)，這是很多企業(yè)在還原來的環(huán)境欠賬。

“環(huán)保需要組合拳。”石敏俊說，“我很贊同環(huán)保部最近在‘2+26’城市實(shí)施特別排放限值的做法，以標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)企業(yè)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，這同樣是在為藍(lán)天保駕護(hù)航。”

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“2+26”城市有哪些

“2+26”城市是指京津冀大氣污染傳輸通道城市，主要是根據(jù)氣象條件和近年來的污染情況而確定，包括北京市，天津市，河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、衡水、邯鄲、邢臺(tái)8市，山東省濟(jì)南、淄博、聊城、德州、濱州、濟(jì)寧、菏澤7市，河南省鄭州、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、焦作、濮陽、開封7市，山西省太原、陽泉、長(zhǎng)治、晉城4市。

環(huán)保部對(duì)這些城市空氣質(zhì)量改善情況按月排名，按季度考核，北京、天津、廊坊、保定市以區(qū)縣為單位參與排名，作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

本報(bào)記者 孫秀艷 劉 毅 寇江澤 趙貝佳

(本報(bào)記者 寇江澤整理)