新華社北京10月31日電題：穩(wěn)定土地承包關(guān)系 保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益——聚焦農(nóng)村土地承包法修正案草案

新華社記者董峻、王立彬

出臺實(shí)施14年后，農(nóng)村土地承包法迎來首次調(diào)整，或?qū)⑦M(jìn)一步賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利。10月31日，在十二屆全國人大常委會第三十次會議上，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉作了關(guān)于農(nóng)村土地承包法修正案草案的說明。

農(nóng)村土地由農(nóng)民承包經(jīng)營，是我國農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)營制度，關(guān)系到近6億農(nóng)民最切身利益。修法意義何在？新法將為農(nóng)民帶來哪些變化？

農(nóng)村基本經(jīng)營制度重大創(chuàng)新寫入新法

實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村改革的重大成果，也是憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

農(nóng)村土地承包法自從2003年施行以來，對穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度、賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)、增加農(nóng)民收入等發(fā)揮了重大作用。這部法律的亮點(diǎn)之一，就是將農(nóng)地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”改革實(shí)踐用法律規(guī)范加以明確。

據(jù)劉振偉介紹，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出一系列方針政策。適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，正是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)。

為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，黨的十九大報(bào)告明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。這次的修正案草案確定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，并明確規(guī)定耕地承包期屆滿后再延長30年。

“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，核心是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。”劉振偉說。

草案規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。他解釋說，農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

從所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，映射出農(nóng)地經(jīng)營方式的時(shí)代變遷。目前全國農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.79億畝。

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)得到“變現(xiàn)”

從農(nóng)村集體所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營權(quán)分離出經(jīng)營權(quán)，可以有效盤活農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)嗎？另一方面，財(cái)產(chǎn)權(quán)讓農(nóng)民的錢袋子鼓起來，那么土地承包權(quán)還保得住嗎？答案是肯定的——作為用益物權(quán)的農(nóng)村土地，承包經(jīng)營權(quán)“盤活了”，財(cái)產(chǎn)權(quán)從紙上的東西“變現(xiàn)”了。

草案規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。發(fā)包方、承包方應(yīng)當(dāng)依法履行流轉(zhuǎn)合同約定，尊重第三方依法依合同取得的權(quán)利。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶說，拿到經(jīng)營權(quán)以后，經(jīng)過承包戶的同意，還可以設(shè)置抵押權(quán)。比如規(guī)模經(jīng)營主體，兩三百畝地經(jīng)營權(quán)，通過承包戶同意，可以到銀行去抵押，解決資金問題。

隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)了城，原先的承包地怎么辦？這個(gè)問題最受廣大農(nóng)民關(guān)注。此次的新法草案也有明確規(guī)定，刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

劉振偉說，鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。

如何把法律賦予農(nóng)民的土地權(quán)益落到實(shí)處？農(nóng)業(yè)部正在積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，給農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地吃上“定心丸”。目前全國完成確權(quán)面積10.8億畝，約占全國第二輪家庭承包集體耕地面積的80%。下一步，農(nóng)業(yè)部將指導(dǎo)各地健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障

考慮到農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻變化對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，農(nóng)村土地承包法修正案草案也相應(yīng)作出多處調(diào)整，如：

——為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，第三方經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，承包土地的經(jīng)營權(quán)可以再流轉(zhuǎn)。

——經(jīng)承包方同意，第三方可依法投資改良土壤，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并依照合同約定對其投資部分獲得合理補(bǔ)償。

對農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者合法權(quán)利的保障，正是新法基于“三權(quán)分置”思想的體現(xiàn)。隨著農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶超過350萬戶，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等各類新型經(jīng)營主體超過280萬家。劉振偉將這種情況概括為“家庭承包，多元經(jīng)營”格局。

“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等，都對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。”他說，“把實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，是修改農(nóng)村土地承包法首先要考慮的問題。”

農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，如何防止“非農(nóng)化”？新法也有明確規(guī)定，如不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

對此，據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇介紹，目前全國已有20個(gè)省份建立了工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，全國共建立了近2萬個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展的局面初步形成。