備案審查出重拳全國(guó)人大常委會(huì)法工委建議五省市適時(shí)修改地方人口與計(jì)生條例

地方性法規(guī)為“超生即辭退”支撐時(shí)代行將終結(jié)

地方人口與計(jì)生條例的有關(guān)規(guī)定，因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生了重大變化，原則上應(yīng)適時(shí)作出調(diào)整，暫時(shí)難以調(diào)整的，在執(zhí)行上也應(yīng)有所變化，至少應(yīng)減緩執(zhí)行力度。

□　本報(bào)記者 　朱寧寧

“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”……面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，黨的十九大報(bào)告提出了一系列具體目標(biāo)和舉措。其中，報(bào)告明確提出，“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”。

人口發(fā)展問(wèn)題是關(guān)系到我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，有關(guān)人口政策也一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。目前，我國(guó)人口形勢(shì)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，總和生育率大大低于生育更替水平，為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。由此，計(jì)劃生育政策作出了轉(zhuǎn)折性調(diào)整。

伴隨這一轉(zhuǎn)折性變化和調(diào)整，我國(guó)備案審查工作又出一記重拳——地方人口與計(jì)劃生育條例將迎來(lái)重大變革，在一些地方實(shí)施了幾十年的職工“超生即辭退”制度將退出歷史舞臺(tái)。

近日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委分別向廣東、云南、江西、海南、福建5個(gè)地方人大發(fā)函，建議這五地根據(jù)本省實(shí)際情況對(duì)地方人口與計(jì)劃生育條例中有關(guān)企業(yè)對(duì)其超生職工給予開(kāi)除或者解除勞動(dòng)(聘用)合同的規(guī)定適時(shí)作出修改。理由是，這些相關(guān)條例已與變化了的情況不再適應(yīng)，需要進(jìn)行調(diào)整。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，地方人口與計(jì)生條例的有關(guān)規(guī)定，因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生了重大變化，原則上應(yīng)適時(shí)作出調(diào)整，暫時(shí)難以調(diào)整的，在執(zhí)行上也應(yīng)有所變化，至少應(yīng)減緩執(zhí)行力度，以適應(yīng)時(shí)代和政策變化，適應(yīng)改革發(fā)展要求，這也是立法體現(xiàn)適當(dāng)性的必然要求。

勞動(dòng)法專家認(rèn)為職工超生就辭退違反勞動(dòng)法

這一重大制度變革還要追溯到幾個(gè)月前。今年5月，4位勞動(dòng)法專家向全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室寄送了一份審查建議，認(rèn)為廣東、云南、江西、海南、福建、遼寧、貴州等七個(gè)省的地方立法中有關(guān)“超生即辭退”的相關(guān)規(guī)定違反法律規(guī)定。為糾正和防止地方立法隨意突破法律規(guī)定，建議對(duì)地方立法中增設(shè)用人單位單方解除勞動(dòng)合同法定情形的規(guī)定予以審查。

“‘超生即辭退’多年以來(lái)一直是個(gè)問(wèn)題，一些地方總以‘超生’為由來(lái)辭退處分職工。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興是此次提出審查建議的起草人之一，除了他之外，此次上書全國(guó)人大常委會(huì)的另三位建議人分別是人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員王文珍、北京大學(xué)法學(xué)院教授葉靜漪、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授錢葉芳。

王全興告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，自己很早就關(guān)注到這一問(wèn)題，學(xué)界對(duì)此也存在較多爭(zhēng)論。“超生違反的是公民對(duì)國(guó)家的義務(wù)，應(yīng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，但并不違反作為勞動(dòng)者對(duì)用人單位的勞動(dòng)義務(wù)。而勞動(dòng)紀(jì)律作為勞動(dòng)過(guò)程中的行為規(guī)則，是給予紀(jì)律處分的基礎(chǔ)，勞動(dòng)權(quán)則是公民基本權(quán)利，不能因違反計(jì)劃生育規(guī)定而受到限制。”

記者在采訪中了解到，一直以來(lái)，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)企業(yè)因職工超生而將其開(kāi)除的情況，“用人單位能不能開(kāi)除或辭退超生職工”一直是社會(huì)非常關(guān)心而在司法實(shí)踐中又異常混亂的問(wèn)題。在近年的司法實(shí)踐中，同樣的案情，不同地方法院認(rèn)定和判決結(jié)果大不相同，甚至截然相反。而當(dāng)?shù)氐娜丝谂c計(jì)生條例對(duì)此是否予以支持是重要判斷依據(jù)。一些地方的法院基本都選擇了支持用人單位，按當(dāng)?shù)厝丝谂c計(jì)生條例駁回了被開(kāi)除超生者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

從2016年元旦正式實(shí)施“全面二孩”以來(lái)，該項(xiàng)政策的實(shí)施時(shí)間已超過(guò)一年半。但二孩政策的紅利卻一直沒(méi)有釋放出來(lái)，生育率沒(méi)有出現(xiàn)想象中的大幅提高，在王全興看來(lái)，地方立法中仍保有“超生即辭退”的規(guī)定是重要原因之一。“對(duì)違規(guī)超生者解除勞動(dòng)合同，違背了女職工特殊勞動(dòng)保護(hù)的精神，與國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的男女平等精神不符，也與新形勢(shì)下國(guó)家計(jì)生政策轉(zhuǎn)型的取向不符。”王全興說(shuō)。

值得一提的是，雖然很早就關(guān)注到這一問(wèn)題，但一直以來(lái)王全興卻并沒(méi)有找到合適有效的途徑把意見(jiàn)反映給相關(guān)部門。在一次論壇上，他與另三位專家又探討到這一問(wèn)題，幾人決定嘗試著走備案審查的途徑。隨后，幾位專家就這一問(wèn)題搜集了各省人口與計(jì)生條例，綜合各方意見(jiàn)，在修改幾稿的基礎(chǔ)上，歷時(shí)兩個(gè)月形成審查建議稿。

專家建議，對(duì)廣東、云南、江西、海南、遼寧、貴州、福建等七個(gè)省的地方人口與計(jì)劃生育條例中增設(shè)用人單位解除勞動(dòng)合同法定情形的規(guī)定予以審查。具體主要提出四方面的審查建議：一是勞動(dòng)合同法第三十九條關(guān)于用人單位可以單方解除勞動(dòng)合同的情形的規(guī)定，屬于封閉列舉式規(guī)定和紀(jì)律處分基準(zhǔn)性規(guī)定，地方人口與計(jì)劃生育條例不得增設(shè)規(guī)定，不得與其相抵觸。二是計(jì)劃生育關(guān)系是公民與國(guó)家之間的法律關(guān)系，屬行政法范疇，旨在“實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”；勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)者與用人單位之間的法律關(guān)系，屬社會(huì)法范疇，旨在保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益；公民違反計(jì)劃生育規(guī)定，是違反其對(duì)國(guó)家的公民義務(wù)，而不是違反其對(duì)用人單位的勞動(dòng)義務(wù)。以干預(yù)勞動(dòng)關(guān)系的方式落實(shí)計(jì)劃生育政策，混淆兩種性質(zhì)不同的法律關(guān)系，是法律手段運(yùn)用的錯(cuò)位。三是地方人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定違背了勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法以及國(guó)務(wù)院《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》確定的女職工特殊勞動(dòng)保護(hù)精神，女職工違規(guī)生育的，有權(quán)受到包括不得歧視性解雇在內(nèi)的特殊勞動(dòng)保護(hù)。四是地方人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定與新形勢(shì)下國(guó)家計(jì)生政策轉(zhuǎn)型的取向不符。

今年5月，4位專家將審查建議稿遞交給了全國(guó)人大常委會(huì)法工委。讓幾位專家沒(méi)有想到的是，4個(gè)月后，此事就有了結(jié)果。“這釋放出十分積極的信號(hào)。如果沒(méi)有備案審查制度，那這件事情就不好處理。現(xiàn)在通過(guò)這個(gè)途徑，事情得到了圓滿解決。不但對(duì)維護(hù)職工合法權(quán)益意義重大，也對(duì)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一意義重大，對(duì)國(guó)家政策順利落實(shí)也有很積極的促進(jìn)作用。”對(duì)于這個(gè)結(jié)果，王全興倍感滿意和欣慰。

地方性法規(guī)是否該修改各方看法并不一致

收到審查建議后，按照有關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委分別函告了上述地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，要求其作出說(shuō)明。從反饋的意見(jiàn)看，各方對(duì)此存在不同的看法。除遼寧、貴州兩個(gè)地方人大常委會(huì)表示將適時(shí)啟動(dòng)對(duì)條例的修改程序之外，其余五個(gè)地方人大常委會(huì)表示了異議。

有的省提出，本省人口與計(jì)劃生育條例第四十條規(guī)定，開(kāi)除或解聘的是“國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)”職工，不包括私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶等普通勞動(dòng)者，這是對(duì)體制內(nèi)超生人員的從嚴(yán)管理，與勞動(dòng)合同法的基本精神和原則并不抵觸。條例規(guī)定出臺(tái)多年，超生“雙開(kāi)”處理形成了一定社會(huì)共識(shí)，建議對(duì)此問(wèn)題的研究處理，本著尊重歷史、有利穩(wěn)定的原則作慎重考慮。有的省認(rèn)為，雖然以“全面兩孩”政策替代了“獨(dú)生子女”政策，但仍明確計(jì)劃生育基本國(guó)策必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不能動(dòng)搖。有的省反映，當(dāng)前本省人口出生率仍高于全國(guó)平均水平，人口控制形勢(shì)依然嚴(yán)峻，該規(guī)定對(duì)本省人口與計(jì)劃生育工作仍然具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，專家審查建議提出的問(wèn)題實(shí)質(zhì)是人口與計(jì)劃生育法和勞動(dòng)合同法之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，建議全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)此作進(jìn)一步研究。

此外，對(duì)于地方人口與計(jì)劃生育條例中有關(guān)企業(yè)對(duì)其超生職工給予開(kāi)除或者解除勞動(dòng)(聘用)合同的規(guī)定是否違法，相關(guān)部門和單位也一直存在爭(zhēng)議。

有部門認(rèn)為，勞動(dòng)合同法第三十九條明確了用人單位單方解除勞動(dòng)合同的情形，且未賦予地方立法機(jī)關(guān)增設(shè)用人單位單方解除勞動(dòng)合同情形的權(quán)力。因此，廣東、云南、海南等地人口與計(jì)劃生育條例的有關(guān)規(guī)定，與勞動(dòng)合同法的規(guī)定不一致，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。還有部門認(rèn)為，實(shí)踐中違反計(jì)劃生育政策受到開(kāi)除或者解聘的職工主要是國(guó)家工作人員、事業(yè)單位或者國(guó)企職工，非公有制單位職工并不會(huì)受到類似處罰，這種規(guī)定是長(zhǎng)期以來(lái)要求國(guó)有性質(zhì)單位嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策的表率性行為，鑒于此，這些地方規(guī)定是否取消取決于國(guó)家今后是否繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策的態(tài)度和決心以及是否保持政策的連續(xù)性、一致性。

與此同時(shí)，也有不同意見(jiàn)認(rèn)為，地方性法規(guī)的規(guī)定沒(méi)有與勞動(dòng)合同法相抵觸，不存在問(wèn)題。理由是：首先，這些地方立法都符合立法法第七十二條、第七十三條有關(guān)地方立法權(quán)限的規(guī)定，不能以勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法第三十九條作為評(píng)判地方條例相關(guān)條款合法性的法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)適用特別法優(yōu)于一般法、后法優(yōu)于前法的效力原則。其次，人口與計(jì)劃生育法第四十二條中的“紀(jì)律處分”是一個(gè)寬泛概念，包括解除勞動(dòng)合同，包括廣東在內(nèi)的地方性法規(guī)規(guī)定并未超出人口與計(jì)劃生育法第四十二條規(guī)定的幅度和范圍，也并未縮減用人單位的用人自主權(quán)。而且根據(jù)人口與計(jì)劃生育法第七條和第十二條的規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)協(xié)助開(kāi)展人口與計(jì)劃生育工作。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委最終一錘定音

一方面要維護(hù)計(jì)劃生育基本國(guó)策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，另一方面，也要充分保障勞動(dòng)者及其家庭的就業(yè)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)。該如何平衡兩者之間的關(guān)系呢？“超生即辭退”的地方性法規(guī)究竟該不該廢止呢？

收到審查建議后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)地方人口與計(jì)劃生育法規(guī)進(jìn)行了全面梳理，并依照立法法第九十九條的規(guī)定對(duì)審查建議提出的問(wèn)題進(jìn)行了研究，同時(shí)書面征求了國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院法制辦、中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)和全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)的意見(jiàn)，最終給出了答案。

計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國(guó)策，我國(guó)全面推行計(jì)劃生育40多年，人口過(guò)快增長(zhǎng)得到有效控制，對(duì)資源環(huán)境的壓力有效緩解，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民生改善，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要保障和基礎(chǔ)性支撐。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)人口形勢(shì)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)折性變化，黨中央根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展趨勢(shì)從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)調(diào)整計(jì)劃生育政策作出重大決策部署。黨的十八屆五中全會(huì)提出，“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”。2015年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)人口與計(jì)劃生育法作出修改，為計(jì)劃生育政策調(diào)整提供法律支撐。2016年1月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》指出，當(dāng)前我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化，實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理是新形勢(shì)下堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策的重大戰(zhàn)略部署。2016年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030)》明確提出，面對(duì)人口發(fā)展重大趨勢(shì)性變化，必須把人口均衡發(fā)展作為重大國(guó)家戰(zhàn)略，努力實(shí)現(xiàn)人口自身均衡發(fā)展。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究認(rèn)為，我國(guó)自上世紀(jì)七十年代起，開(kāi)始實(shí)行計(jì)劃生育政策，政策實(shí)行初期地方立法走在了前面，在當(dāng)時(shí)人口控制形勢(shì)非常嚴(yán)峻的情況下，有的地方規(guī)定了較為嚴(yán)厲的管控措施，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，地方立法對(duì)落實(shí)計(jì)劃生育政策發(fā)揮了獨(dú)特作用、作出了積極貢獻(xiàn)，這是應(yīng)當(dāng)充分肯定的。近年來(lái)，我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化。為了適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，地方立法應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)適應(yīng)黨中央關(guān)于計(jì)劃生育改革發(fā)展的政策精神，用法治思維探索新形勢(shì)下落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策的體制機(jī)制和方式方法，按照改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的要求，對(duì)地方人口與計(jì)劃生育法規(guī)中與改革方向和政策精神不相符的有關(guān)規(guī)定及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

記者從今年9月初在廣西南寧召開(kāi)的第二十三次全國(guó)地方立法研討會(huì)上獲悉，無(wú)論是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋還是其他規(guī)范性文件，如果與中央精神不相符、與改革方向不一致以及明顯滯后于發(fā)展變化了的現(xiàn)實(shí)情況，都有可能被納入全國(guó)人大常委會(huì)的審查范圍；如果存在與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)葐?wèn)題，將會(huì)面臨被糾正。全國(guó)人大常委會(huì)法工委建議上述五個(gè)地方適時(shí)調(diào)整計(jì)生條例有關(guān)制度，無(wú)疑是貫徹南寧會(huì)議精神的重要體現(xiàn)。