深化監(jiān)管改革，筑牢金融安全“防火墻”

編者按：

黨的十九大隆重開(kāi)幕，回望過(guò)去5年，我國(guó)金融監(jiān)管努力適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展新形勢(shì)，在金融多個(gè)子行業(yè)里有序推進(jìn)監(jiān)管改革，取得了良好效果。從2017年第40期起，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》聯(lián)合人民網(wǎng)、第一財(cái)經(jīng)，采訪(fǎng)多位業(yè)內(nèi)頂尖學(xué)者、專(zhuān)家、企業(yè)家，共同推出《發(fā)展與變革，中國(guó)金融這五年》系列報(bào)道。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 謝瑋︱北京報(bào)道

責(zé)編：周琦

(本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2017年第41期)

作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的重要保障，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要基礎(chǔ)性制度。金融企業(yè)，不同于一般企業(yè)，金融風(fēng)險(xiǎn)也不同于一般企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，它們往往與經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等宏觀(guān)層面緊密相關(guān)，又與市場(chǎng)預(yù)期、公眾心理、危機(jī)管理密切相連。這些都決定了對(duì)于金融業(yè)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理不同于一般行業(yè)和企業(yè)。

2008年，一場(chǎng)發(fā)端于美國(guó)華爾街的金融危機(jī)席卷全球，讓越來(lái)越多的人意識(shí)到了金融監(jiān)管的重要性。

防范金融風(fēng)險(xiǎn)，除了牢牢把握金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)這條主線(xiàn)，另一個(gè)重要方面就是要改革和完善金融監(jiān)管框架?！笆濉币?guī)劃明確提出，加強(qiáng)金融宏觀(guān)審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國(guó)國(guó)情和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。

回望過(guò)去5年，我國(guó)金融監(jiān)管努力適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展新形勢(shì)，在金融多個(gè)子行業(yè)里有序推進(jìn)監(jiān)管改革，取得了良好效果。

新一輪監(jiān)管體制改革已開(kāi)始

今年7月召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議，明確提出要“加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板。增強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性有效性，強(qiáng)化金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性統(tǒng)一性穿透性，所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管”。從設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，到強(qiáng)化人民銀行宏觀(guān)審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，再到強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和早期干預(yù)機(jī)制……一系列改革部署，都是為了更好地發(fā)揮對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐作用，為金融安全筑牢體制機(jī)制的“防火墻”。

“金融體系是一直不斷發(fā)展變化的，監(jiān)管也并非一成不變，需要隨著市場(chǎng)的發(fā)展而變化?！蹦Ω笸ㄖ袊?guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家朱海斌向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，全球金融危機(jī)后，金融界在監(jiān)管方面進(jìn)行了許多深刻反思。整體看，發(fā)達(dá)國(guó)家及中國(guó)的金融監(jiān)管要求都在趨嚴(yán)。“總體而言，行業(yè)形成了一些共識(shí)：其一，在監(jiān)管框架方面，如何設(shè)定監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)操作的相對(duì)獨(dú)立性和各類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間如何協(xié)調(diào)合作；其二，在具體原則方面引入了宏觀(guān)審慎原則、逆周期等新的監(jiān)管概念?！?/p>

“過(guò)去金融監(jiān)管通常考慮的是微觀(guān)審慎監(jiān)管，考慮的是個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，發(fā)現(xiàn)個(gè)體可能是安全、健康的，但是集體變成一個(gè)總體以后，就可能存在問(wèn)題。現(xiàn)在要求宏觀(guān)審慎監(jiān)管，針對(duì)的是系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)?！敝袊?guó)金融四十人論壇高級(jí)研究員、國(guó)家外匯管理局國(guó)際收支司前司長(zhǎng)管濤認(rèn)為，微觀(guān)審慎和宏觀(guān)審慎的監(jiān)管理念是并行不悖的。

回顧我國(guó)金融監(jiān)管體系的歷史變革，1992年前實(shí)行中國(guó)人民銀行大一統(tǒng)的監(jiān)管模式。1992年、1998年、2003年，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)相繼成立，我國(guó)逐漸確立了“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。

“這三會(huì)的成立也是歷史的產(chǎn)物?！敝秀y國(guó)際研究有限公司董事長(zhǎng)曹遠(yuǎn)征向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露。證監(jiān)會(huì)的成立可溯源于1992年深圳8·10事件；之后，保監(jiān)會(huì)成立；2003年，金融監(jiān)管職能從央行分離并獨(dú)立，銀監(jiān)會(huì)掛牌?！叭缃?，隨著市場(chǎng)的發(fā)展，混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管體制不再像以前那樣適應(yīng)，于是開(kāi)始了新一輪的監(jiān)管體制改革和再造?！?/p>

近年來(lái)，隨著利率市場(chǎng)化快速推進(jìn)和金融業(yè)創(chuàng)新步伐不斷加快，各種新的金融產(chǎn)品層出不窮，各類(lèi)新金融、類(lèi)金融、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)野蠻生長(zhǎng)。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)也借助一些“通道”業(yè)務(wù)、交叉性金融創(chuàng)新等進(jìn)行多層嵌套、跨市場(chǎng)套利。金融活動(dòng)的形式日益多樣化和復(fù)雜化，原有的銀行、證券、保險(xiǎn)邊界不再那么清晰，金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式也更加多樣化、隱蔽化和復(fù)雜化。

金融市場(chǎng)的現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制提出了新的挑戰(zhàn)。在分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，在一定程度上出現(xiàn)了監(jiān)管沖突與監(jiān)管空白。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副總經(jīng)濟(jì)師徐洪才表示，過(guò)去形成的一行三會(huì)的分業(yè)經(jīng)驗(yàn)、分業(yè)監(jiān)管體制，總體來(lái)看是行之有效的，這種體制主要是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。隨著交叉業(yè)務(wù)的發(fā)展、混業(yè)經(jīng)營(yíng)逐漸成為趨勢(shì)，其過(guò)程中出現(xiàn)了一些監(jiān)管真空、監(jiān)管套利等現(xiàn)象，反映出監(jiān)管存在協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題。

北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐對(duì)上述觀(guān)點(diǎn)表示認(rèn)同?！敖陙?lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的起點(diǎn)就是綜合經(jīng)營(yíng)。在這種情勢(shì)下，金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)問(wèn)題非常重要?！?/p>

金融科技的快速發(fā)展，各種支付、融資手段層出不窮。以互聯(lián)網(wǎng)金融為例，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)金融安全技術(shù)專(zhuān)家委員會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，從數(shù)量和規(guī)模上看，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)已穩(wěn)居世界第一。新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，一方面便利了人們支付、理財(cái)與消費(fèi)，更好地對(duì)接資金供需兩端。另一方面，網(wǎng)貸、股權(quán)眾籌、互聯(lián)網(wǎng)資管、跨界金融業(yè)務(wù)等新模式的迅猛增長(zhǎng)、快速發(fā)展暴露出的一些問(wèn)題，也對(duì)監(jiān)管提出了新的要求。

“金融創(chuàng)新越來(lái)越多，創(chuàng)新過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)很大，包括互聯(lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)P2P跑路、騙人等現(xiàn)象，需要加強(qiáng)監(jiān)管，也需要規(guī)范發(fā)展。不能因?yàn)槌隽藛?wèn)題就不讓它發(fā)展，應(yīng)該針對(duì)其問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，使其健康發(fā)展?！辈茗P岐直言。

加強(qiáng)功能監(jiān)管，補(bǔ)齊監(jiān)管短板

近年來(lái)，圍繞加強(qiáng)金融監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)著力完善金融部門(mén)的改革優(yōu)化和風(fēng)險(xiǎn)防控。

僅年初至今，銀監(jiān)會(huì)就連發(fā)多文專(zhuān)項(xiàng)整治“三套利”“四違反”“四不當(dāng)”“十亂象”，重點(diǎn)加大對(duì)同業(yè)、理財(cái)、投資等業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度，并針對(duì)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控、處理包括理財(cái)和同業(yè)的空轉(zhuǎn)等問(wèn)題，資金“脫實(shí)向虛”勢(shì)頭得以遏制。

2017年上半年監(jiān)管數(shù)據(jù)顯示，銀行業(yè)的同業(yè)資產(chǎn)、同業(yè)負(fù)債規(guī)模自2010年以來(lái)首次“雙收縮”；理財(cái)產(chǎn)品規(guī)模下降，增速降至個(gè)位數(shù)，同業(yè)理財(cái)明顯減少；銀行業(yè)信貸資金對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度顯著增強(qiáng)。

證監(jiān)會(huì)則對(duì)再融資、減持、通道業(yè)務(wù)等方面做了新的調(diào)整和規(guī)定，監(jiān)管的重點(diǎn)在于維持市場(chǎng)“三公”秩序，保持高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)案件，規(guī)范高送轉(zhuǎn)、跟風(fēng)式重組，保障投資者權(quán)益。

保險(xiǎn)市場(chǎng)亂象整治工作也取得初步成效。初步統(tǒng)計(jì)，亂象整治工作開(kāi)展以來(lái)，公司自查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題1131個(gè)，涉及金額982億元。同時(shí)，保監(jiān)會(huì)陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)監(jiān)管文件，逐步建立了整治市場(chǎng)亂象的長(zhǎng)效機(jī)制。

雖然金融監(jiān)管在不斷完善，但仍任重道遠(yuǎn)。全國(guó)金融工作會(huì)議指出了明確的發(fā)展方向：創(chuàng)新和完善金融調(diào)控，健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度，完善金融市場(chǎng)體系，推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，加快轉(zhuǎn)變金融發(fā)展方式，健全金融法治，保障國(guó)家金融安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展。

“全國(guó)金融工作會(huì)議提出的方案，符合我們目前的實(shí)際情況。在更高層次上，由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)來(lái)統(tǒng)籌金融發(fā)展、金融改革、金融監(jiān)管，我覺(jué)得是一個(gè)很好的思路?！北本┐髮W(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、央行貨幣政策委員會(huì)委員黃益平對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示。

“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的辦公地點(diǎn)設(shè)在中國(guó)人民銀行，這強(qiáng)化了中國(guó)人民銀行的監(jiān)管功能。”中銀國(guó)際研究有限公司董事長(zhǎng)曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，宏觀(guān)審慎的監(jiān)管工具基本都在央行，“宏觀(guān)審慎監(jiān)管統(tǒng)領(lǐng)行為監(jiān)管，其他三個(gè)監(jiān)管委員會(huì)更多是從事行為監(jiān)管?！?/p>

清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院弗里曼經(jīng)濟(jì)學(xué)講席教授、央行貨幣政策委員會(huì)委員白重恩表示，這次全國(guó)金融工作會(huì)議要求加強(qiáng)功能監(jiān)管，有助于防范監(jiān)管漏洞?！安徽撘患覚C(jī)構(gòu)是否是保險(xiǎn)公司，只要其業(yè)務(wù)與保險(xiǎn)相關(guān)，就應(yīng)該由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。如果只是按機(jī)構(gòu)來(lái)管，那么如果保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)超出了保險(xiǎn)的范圍，銀監(jiān)會(huì)或者證監(jiān)會(huì)就很可能無(wú)法對(duì)它的這些活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，這種監(jiān)管疏漏是最可能造成風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題之一。所以，當(dāng)務(wù)之急，就是防范監(jiān)管漏洞，讓監(jiān)管更加全面?！?/p>

謝瑋

(沈旭對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))