美國“退群”：聯(lián)合國教科文組織的改革困境

后美國時代的工作如何開展，美國留下的真空如何填補，對于聯(lián)合國教科文組織來說，這是一個巨大的問號

文/張騰軍

“戰(zhàn)爭起源于人之思想，故務(wù)需于人之思想中筑起保衛(wèi)和平之屏障。”這句美國詩人麥克利什的名言，鐫刻在聯(lián)合國教科文組織總部大樓前的石碑上，提醒世人和平理念之可貴。近日，該組織總干事博科娃引用了這句話，勸告剛剛宣布退出的美國“勿忘初心”。在長達1064個詞的聲明中，博科娃連用三個“深表遺憾”、五個“我相信”、三個“損失”等排比句表達了其對美國退出的嚴重失望。相比之下，美國國務(wù)院關(guān)于退出的聲明僅有短短147個詞。

10月12日，美國以拖欠會費不斷上升、聯(lián)合國教科文組織缺乏根本性的變革以及持續(xù)存在的反以色列偏見為由，宣布退出教科文組織。這則消息引發(fā)國際輿論的廣泛關(guān)注，但當事國美國國內(nèi)的輿論卻波瀾不驚，美媒的同期新聞頭條是加州山火與好萊塢大亨韋恩斯坦的性丑聞。主流媒體對此的觀點多為中立或支持，《華爾街日報》專門發(fā)表一篇社論認為此舉是正確的決定。美國對教科文組織的態(tài)度可見一斑。而擅長推特外交的美國總統(tǒng)特朗普，甚至都未就此事發(fā)出一條推特。

糾葛的歷史與現(xiàn)實

在聯(lián)合國教科文組織走過的71個年頭里，其與創(chuàng)始成員國美國的關(guān)系齟齬不斷。1983年，里根政府就宣布退出該組織，理由是該組織過于政治化，潛臺詞是其親蘇、反以的傾向，英國與新加坡也隨之共同退出，導致聯(lián)合國教科文組織的經(jīng)費一度緊張。到了2002年，小布什政府重新加入，承諾“充分參與推進人權(quán)、寬容與學習的使命”。但小布什政府的決定更像是因應(yīng)反恐戰(zhàn)略調(diào)整的策略之舉，此后雙方的分歧并未因美國的回歸而得到彌合。

2011年，聯(lián)合國教科文組織將巴勒斯坦發(fā)展為第195個成員國，此舉觸發(fā)了美國早在1996年通過的一項修正案，該修正案要求美國停止資助所有接受巴勒斯坦為成員的聯(lián)合國機構(gòu)。自那時起，美國便不再繳納會費，截至目前欠款已達5.5億美元。到2018年12月31日美國退出正式生效時，總欠款將超過6億。

在聯(lián)合國教科文組織內(nèi)部愈演愈烈的巴以問題是美國與教科文組織關(guān)系此番走向破裂的導火索。近年來，該組織陸續(xù)通過決議將伯利恒的圣誕教堂列入世界文化遺產(chǎn)名錄，譴責以色列在耶路撒冷老城的“侵略”行為，將以色列稱為耶路撒冷城的“占領(lǐng)國”，今年7月，以色列控制下約旦河西岸的希伯倫老城申遺成功，這些舉動引發(fā)以色列及親以力量的強烈不滿。作為以色列的堅定盟友，美國必須有所表示。

事實上，不準備償還拖欠會費的特朗普政府早有退出聯(lián)合國教科文組織的想法，但在該組織換屆選舉的當口宣布這一決定，顯然是深思熟慮之舉。表面上美國指責聯(lián)合國教科文組織過于官僚主義和政治化，是在為以色列出氣，但深層原因則是美國對自身在該組織中的地位和角色不滿。在縮減國際事務(wù)支出的大背景下，退出不僅能節(jié)省預算，而且可給下一任接班人傳遞信號，顯示美國的權(quán)威。

美國官員透露，美國將作為觀察員參與工作，未來如聯(lián)合國教科文組織能采取相應(yīng)的改革，美國可重新審視這一決定，這實際上賦予其進退自如的靈活空間。

政治化的機構(gòu)

聯(lián)合國教科文組織作為聯(lián)合國旗下的重要機構(gòu)，以“通過促進各國在教育、科學、文化上的合作，為實現(xiàn)和平與安全做出貢獻”為使命，成立以來在促進和平與可持續(xù)發(fā)展、減貧、推動文化多樣性、實現(xiàn)全民教育、文化與自然遺產(chǎn)保護等方面取得了十分突出的成績，美國也在其中扮演了重要作用。如今這種“因噎廢食”的做法顯然有悖于美國長期以來堅持的價值觀。

不過，美國退出固然有其一套說辭，但撇開敏感的巴以問題，該組織也確實存在諸多飽受詬病的頑疾。歸結(jié)而言，主要分為兩類：一是結(jié)構(gòu)性的問題；二是政治性的問題。

機構(gòu)與人員臃腫、決策低效是聯(lián)合國教科文組織的一個顯著特征。該組織的組織架構(gòu)是大會、執(zhí)行局和秘書處三層。大會為最高機構(gòu)，每兩年舉行一次，制定組織政策和工作路線。執(zhí)行局負責組織的監(jiān)督和管理，委員由大會產(chǎn)生。秘書處負責日常工作，并在全球各地設(shè)立了上百個辦事處。此外還有諸多附屬機構(gòu)與中心。據(jù)官方統(tǒng)計，截至2017年6月，該組織的工作人員數(shù)量達到了2107人。長期以來，由于組織內(nèi)部僵化，機構(gòu)愈發(fā)臃腫，人才評估考核機制形同虛設(shè)，事務(wù)性報告程序與規(guī)定過多，辯論程序冗長，而各國投票權(quán)重一致，導致官僚主義盛行，大會內(nèi)部搞小團體主義，決策十分低效。

同時，在經(jīng)費并不充裕的情況下，聯(lián)合國教科文組織仍試圖在更多領(lǐng)域開展活動以擴大影響，從而使得本應(yīng)得到重視的項目和議題得不到足夠的經(jīng)費支持，許多項目成為走過場的形式工程。管理層過多投入行政事務(wù)，而缺乏與各下級機構(gòu)辦事處的協(xié)調(diào)，也影響到項目的落實及后續(xù)反饋。

2010年，聯(lián)合國教科文組織委托外部機構(gòu)對自身問題進行評估，評估報告提出86條建議，該組織對照問題及建議進行了改革。到2013年，其中的七十條建議已被采納實施，但多數(shù)為程序性的改革，機構(gòu)層面的調(diào)整仍在進行中。

除了組織結(jié)構(gòu)上的問題，更為外界所關(guān)注的是“政治化”問題。美以等國指責阿拉伯國家將巴以問題塞入大會議程，無端制造矛盾。這只是事實的一部分。其實美國等西方國家也試圖加塞自身議程，如克里米亞問題。應(yīng)該說，成員國在聯(lián)合國教科文組織中各有盤算，并非專注于組織事業(yè)。于是，該組織大會的議程年年翻新，“無所不包”，看似更像聯(lián)合國大會。

在官僚習氣的影響之下，成員國越發(fā)介入組織內(nèi)部事務(wù)，如人事安排與巧立名目。成員國為擴大其在內(nèi)部的影響，千方百計推選本國人員進入行政部門任職，而較少考慮他們是否勝任。這種暗地里的角力甚至波及總干事的競選，例如，多任總干事為外交官出身，而非教育、科學或文化領(lǐng)域的專家。

由于聯(lián)合國教科文組織總部設(shè)在法國巴黎，與紐約、日內(nèi)瓦等城市相比，巴黎的國際組織較少，因而各國派往組織的代表團得以專注于組織事務(wù)，這一方面有助于工作的開展，但同時也加劇了各國追求自身利益的傾向。同時，設(shè)在各國和地區(qū)的辦事處，盡管數(shù)量眾多，但人員配備不齊，并且多由當?shù)厝私M成，這也就使得各國政府對辦事處工作的影響較大，相關(guān)人員難以向組織進行有價值的反饋與建議。

自博科娃就任總干事以來，聯(lián)合國教科文組織努力在關(guān)注重點事務(wù)、提高項目效率、增強與聯(lián)合國的聯(lián)系、發(fā)展廣泛的伙伴關(guān)系、精簡治理結(jié)構(gòu)五個方面進行深入改革，應(yīng)該說取得了不少成績。不過，結(jié)構(gòu)性的改革非一日之功，而成員國間的利益爭奪更超出管理層的能力范圍，未來成效如何尚待觀察。

后美國時代

美國退出聯(lián)合國教科文組織并非個案。特朗普政府上臺以來，其外交政策已經(jīng)與多邊主義漸行漸遠。曾在小布什政府擔任國務(wù)院政策規(guī)劃主任的理查德·哈斯將其歸納為“退出主義”，可謂一針見血。

以色列總理內(nèi)塔尼亞胡稱贊美國此舉為“勇敢和道德的決定”，但這個決定留下的不是遺產(chǎn)，而是巨大的會費赤字，對聯(lián)合國教科文組織顯然不是好消息。如博科娃所說，美國的退出是聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國大家庭和多邊主義的損失。但從目前來說，聯(lián)合國教科文組織早已對此有心理準備，正常運營不會受到太大影響。其當下工作的重點更多是穩(wěn)定軍心，努力在組織內(nèi)部止損，避免更多成員被美國“帶走”。

在美國宣布退出的第二天，前法國文化部長奧德麗·阿佐雷在九人競選中勝出，被提名擔任下一任總干事。其最后一輪的對手是卡塔爾人，盡管難以得知這次競選是否受到美國退出的直接沖擊，但面對組織內(nèi)部林立的山頭，新任總干事的工作并不好做。

美國國務(wù)院表示，美國在退出之后仍將作為觀察員發(fā)揮作用。但指望沒有投票權(quán)的觀察員做出多大貢獻，也是不切實際的想法。或許對于一些成員國來說，美國不“搞破壞”便是最大的貢獻了。

后美國時代的工作如何開展，美國留下的真空如何填補，對于聯(lián)合國教科文組織來說，這還是一個巨大的問號。而該組織的自身改革將走向何方，也仍存在較多未知數(shù)。面對如此繁重的挑戰(zhàn)，惟有期盼聯(lián)合國教科文組織也能“不忘初心”。

(作者系中國國際問題研究院美國研究所助理研究員)