在成灌快鐵犀浦站,市民通過動車、地鐵同站臺交互換乘通道。全國首例動車、地鐵同臺交互換乘模式在位于四川成都的成灌快鐵犀浦站啟用。這項舉措提高了市域快速鐵路銜接地方公共交通的客流換乘效率,市民出行將更加便捷。 新華社記者 薛玉斌攝

市域(郊)鐵路是城市綜合交通體系的重要組成部分,可以讓大城市周邊地區(qū)和中心城市融為一體。對中心城市而言,能極大地緩解城區(qū)交通、環(huán)境、房價、土地、公共服務(wù)等壓力,有效擴(kuò)大城市容量,改善城市投資環(huán)境,增強(qiáng)城市競爭力,提高城市宜居性;對于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言,便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過來,大大加快發(fā)展步伐,最終真正融入中心城市

近日,浙江省臺州市市域鐵路S1線一期工程SPV公司——臺州臺中軌道交通有限公司正式組建,意味著國內(nèi)首個采用PPP模式建設(shè)的市域(郊)鐵路項目加速落地。

作為城市中心城區(qū)連接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng),市域(郊)鐵路是城市綜合交通體系的重要組成部分。不久前,國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),明確著力擴(kuò)大市域(郊)鐵路公交化運(yùn)營服務(wù)的有效供給,以更好地適應(yīng)都市圈和城市群發(fā)展新要求。

發(fā)展市域(郊)鐵路有何重要意義?如何吸引社會資本參與市域(郊)鐵路建設(shè)?有關(guān)專家接受了記者的采訪。

周邊地區(qū)和中心城市融為一體

將改變大城市的空間結(jié)構(gòu)和居民的居住分布形態(tài),同時大大加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展步伐

市域(郊)鐵路發(fā)展滯后,有效供給能力不足,是當(dāng)前我國城市公共交通的短板之一。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快,這一短板表現(xiàn)得更加突出。

“從軌道交通布局看,如果只重視發(fā)展高鐵,忽視市域(郊)鐵路發(fā)展,可能會形成‘虹吸效應(yīng)’,導(dǎo)致大城市越來越發(fā)達(dá),小城鎮(zhèn)走向沒落。”中國鐵道科學(xué)研究院運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所副所長王懷相說。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心產(chǎn)業(yè)所所長榮西武告訴記者,很多發(fā)達(dá)國家的大城市都經(jīng)歷過人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)溢出的階段。為解決居民在中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間的交通往來問題,倫敦、巴黎、東京、紐約等國際大都市圈都建設(shè)了市域(郊)鐵路。上千甚至數(shù)千公里的連接城市中心與周邊衛(wèi)星城的軌道交通,在都市圈交通體系中發(fā)揮了重要作用。

榮西武舉例說,2013年,東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77.7%,其中市郊鐵路占公共交通出行總交通量的比重達(dá)到65.5%,在東京都市圈3800萬人口中,約有2/3居住在東京市區(qū)周邊的衛(wèi)星城里。這些衛(wèi)星城與市郊鐵路伴隨而生——先有了鐵路,再有了衛(wèi)星城。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》,到2020年,我國京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市,市域(郊)鐵路骨干線路將基本形成,構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時通勤圈。

“構(gòu)建1小時通勤圈,可以讓大城市周邊地區(qū)和中心城市融為一體。”榮西武表示,對中心城市而言,城市外圍的土地可以更有效利用,將極大改變大城市的空間結(jié)構(gòu)和人們的居住分布形態(tài),人口、產(chǎn)業(yè)往外擴(kuò)散,將極大地緩解中心城區(qū)交通、環(huán)境、房價、土地、公共服務(wù)等壓力,有效擴(kuò)大城市容量,改善城市投資環(huán)境,增強(qiáng)城市競爭力,提高城市宜居性。對于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言,由于土地多、房價便宜、環(huán)境好,便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過來,大大加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展步伐,最終真正融入中心城市。

王懷相表示,市域(郊)鐵路是高速鐵路的毛細(xì)血管。目前,我國發(fā)展市域(郊)鐵路的技術(shù)條件已經(jīng)十分成熟。相比于高速鐵路,市域(郊)鐵路的性價比更高。優(yōu)化市域(郊)鐵路的路網(wǎng)布局,有利于使高鐵規(guī)劃更加科學(xué)合理,促進(jìn)資源要素在大城市與周邊城鎮(zhèn)加速流動。

不過,榮西武也指出,在軌道交通的沖擊下,各小城鎮(zhèn)也要快速找到適合自己的發(fā)展模式,選擇好未來的功能定位、找準(zhǔn)自身產(chǎn)業(yè)培育方向,避免成為“睡城”。

以站點(diǎn)建設(shè)帶動商圈形成

市域(郊)鐵路站點(diǎn)設(shè)立盡量貼近城鎮(zhèn)中心,可以促進(jìn)人流集聚,加速商圈打造

當(dāng)前,許多城市在布局鐵路線路和站點(diǎn)建設(shè)時,一般盡量讓鐵路線路和車站遠(yuǎn)離市區(qū),以避免人流過于集中,導(dǎo)致車站周圍出現(xiàn)交通擁堵等一系列問題。

與大城市的線路和站點(diǎn)設(shè)置思路不同,《指導(dǎo)意見》明確提出,市域(郊)鐵路的線路要串聯(lián)5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)并設(shè)站,車站按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡易、安全便捷的原則盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心,增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集。

榮西武表示,傳統(tǒng)鐵路解決的是長距離的交通需求,為避免對市區(qū)產(chǎn)生干擾,一般都盡量讓線路和車站遠(yuǎn)離市區(qū)。而市域(郊)鐵路服務(wù)的是城市化的短途交通出行,客流的起訖點(diǎn)往往是居民區(qū)、商務(wù)區(qū)、商業(yè)區(qū)、旅游景點(diǎn)等場所。因此,盡量貼近城鎮(zhèn)中心,可以減少乘客的出行時間,也能促進(jìn)人流集聚,加速商圈打造。

“車站是人流的集散地,車站本身會帶來大量人氣,特別是市域(郊)鐵路的客流往往以通勤、商務(wù)、商業(yè)、休閑等為目的,所蘊(yùn)含的商業(yè)價值極高。”榮西武分析說,從國外發(fā)展經(jīng)驗看,一個城鎮(zhèn)在市郊鐵路通達(dá)后,車站周邊的土地價值將得到極大提升,并迅速形成該城鎮(zhèn)的商業(yè)中心,周邊的房地產(chǎn)也將得到迅速開發(fā)。如果在車站設(shè)計之初就有意識地進(jìn)行TOD(以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā))規(guī)劃設(shè)計,帶來的提升會更加顯著。因此,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須審慎對接這次歷史性機(jī)遇,提前做好車站周邊地區(qū)的TOD規(guī)劃,找準(zhǔn)未來發(fā)展方向和定位。

王懷相認(rèn)為,建高鐵車站時,有些城市選擇在遠(yuǎn)郊區(qū),雖然起到了疏導(dǎo)交通的作用,但也客觀上帶來了居民出行成本的增加,城市要為此配建很多基礎(chǔ)設(shè)施。如果能利用市域(郊)鐵路的布局,把城市高鐵線路和站點(diǎn)布局結(jié)合起來,可以使城市原有的基礎(chǔ)設(shè)施得到更充分地利用。

對于鼓勵把市域(郊)鐵路的車站放在城鎮(zhèn)中心的做法,王懷相表示,車站往往是人流比較集中的地方,對于小城鎮(zhèn)而言,如果能夠利用好市域(郊)鐵路站點(diǎn),形成人流密集,對于改善中小城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和商業(yè)環(huán)境都有十分重要的意義。

形成穩(wěn)定的投資回報率

通過車站周邊土地價格增值、房地產(chǎn)經(jīng)營、商鋪及寫字樓物業(yè)的開發(fā)獲得收益

臺州市域鐵路S1線一期工程線路全長52.4公里,初步設(shè)計概算總投資228.19億元,項目投資規(guī)模大、技術(shù)要求高。

今年6月,臺州市發(fā)展改革委與中車聯(lián)合體簽署政府與社會資本合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議,該項目的資本金占總投資的40%,其中政府方出資20%,約為18.25億元。PPP合作期為30年,期滿后,項目資產(chǎn)無償移交政府或其指定機(jī)構(gòu)。

王懷相表示,相比于高鐵,市域(郊)鐵路的開發(fā)成本相對低,所需資金規(guī)模較小;串聯(lián)的是大城市和周圍的衛(wèi)星城鎮(zhèn),沿線可開發(fā)的土地空間較大;運(yùn)行的獨(dú)立性較強(qiáng),投資者在運(yùn)行調(diào)度上有更大發(fā)言權(quán)。因此,市域(郊)鐵路比高鐵對社會資本更有吸引力。

《指導(dǎo)意見》明確,我國將建立政府投入、各類金融機(jī)構(gòu)和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。加強(qiáng)政策引導(dǎo),政府在安排資金時加大對市域(郊)鐵路的支持力度。完善激勵機(jī)制,鼓勵社會資本全面參與市域(郊)鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等各個環(huán)節(jié)。

“吸引社會資本參與的關(guān)鍵,在于讓社會資本能在市域(郊)鐵路建設(shè)、運(yùn)營過程中得到相應(yīng)的回報。”榮西武指出,市域(郊)鐵路建設(shè)的最大紅利來自于沿線各車站周邊商業(yè)開發(fā)和土地價值提升上。因此,可以參照港鐵的經(jīng)營模式,讓鐵路股份公司參與到各個車站周邊土地的TOD開發(fā)中來,通過土地價格的增值、房地產(chǎn)的經(jīng)營、商鋪及寫字樓物業(yè)的開發(fā)獲得收益。

目前,阻礙國內(nèi)車站TOD開發(fā)的最大障礙在于土地管理制度,一方面商業(yè)用地的出讓必須招拍掛,無法確保鐵路股份公司獲得想要的地塊;另一方面土地管理制度也較為滯后,交通用地?zé)o法用于商業(yè)、商務(wù)、居住等領(lǐng)域的開發(fā),使得車站用地?zé)o法分層用于不同用途。因此,榮西武建議,應(yīng)改革和完善現(xiàn)行土地管理制度,探索同一塊土地用于不同性質(zhì)經(jīng)營活動的可能性及途徑,并允許在三維空間上對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。

王懷相建議,在推動市域(郊)鐵路發(fā)展中,還要探索建立科學(xué)合理的市域(郊)鐵路客運(yùn)價格形成機(jī)制,以穩(wěn)定的投資回報率來提高對社會資本的吸引力。(經(jīng)濟(jì)日報·中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 林火燦)