2014年3月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）指出，根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化率30%70%的快速發(fā)展區(qū)間，但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、資源環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾增多等諸多風(fēng)險(xiǎn)，可能落入“中等收入陷阱”，進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程。《規(guī)劃》標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了以提升質(zhì)量為主的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本和可持續(xù)發(fā)展。以人為本，意味著新型城鎮(zhèn)化要圍繞“人”這個(gè)核心要素，著力推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展，要求著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌提升城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)承載力、社會(huì)承載力與環(huán)境承載力。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的突出問題

人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。長(zhǎng)期以來，一些地方把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地等同于城市建設(shè)，過分注重城市規(guī)模的擴(kuò)張而忽視了城市人口規(guī)模的集聚，把農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移人員僅僅當(dāng)做生產(chǎn)者和勞動(dòng)力，而不愿意接收他們本人及家屬進(jìn)入城市成為市民，結(jié)果導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化。2015年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，而城鎮(zhèn)戶籍人口比例僅為41.2%，僅相當(dāng)于2000年世界各國(guó)的平均城市化率。從這個(gè)數(shù)據(jù)來看，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)“人的城鎮(zhèn)化”明顯滯后。城鎮(zhèn)化需要高樓大廈、地標(biāo)建設(shè)和大型公共設(shè)施等，但絕不是房地產(chǎn)商的“圈地運(yùn)動(dòng)”，更要注重人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積聚。

“數(shù)字”城鎮(zhèn)化帶來社會(huì)隱患。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，有些中小城市存在“數(shù)字”城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，一些地方調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑，人為推高城鎮(zhèn)化率，實(shí)行“數(shù)的城鎮(zhèn)化”。具體表現(xiàn)為：個(gè)別地方政府推行的所謂城鎮(zhèn)化，只停留在紙面上，通過戶籍改革將農(nóng)村的行政層級(jí)變成城鎮(zhèn)地區(qū)（如撤縣設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道等），借助統(tǒng)計(jì)口徑的改變，許多農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。在過于追求數(shù)字的過程中，少數(shù)地方出現(xiàn)了“死城”“空城”等亂象，在一定程度上積累和激化了社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾。

粗放的城鎮(zhèn)化造成環(huán)境污染。近年來，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率正以每年約1個(gè)百分點(diǎn)的速度上升。但是，一些地方在城鎮(zhèn)化過程中，仍然片面追求外在的經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境效益；重視眼前利益，輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；仍在走低效率、低產(chǎn)出、高消耗的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，從而導(dǎo)致包括水源、土壤和空氣在內(nèi)的“水陸空”環(huán)境污染問題日益突出。

新型城鎮(zhèn)化的兩大抓手

新型城鎮(zhèn)化的根本是以人為主。城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需潛力，內(nèi)需是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ丝诔擎?zhèn)化能夠有效釋放消費(fèi)需求并引來大量的資本投入，在擴(kuò)大內(nèi)需中具有關(guān)鍵性作用。除此之外，人口城鎮(zhèn)化還是解決“數(shù)的城鎮(zhèn)化”“偽城鎮(zhèn)化”等問題的有效手段。因此，應(yīng)把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的有效對(duì)策主要有以下兩個(gè)方面。

一方面，在政策層面，應(yīng)深化戶籍制度改革。隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)的戶籍制度正在不斷地完善。2014年7月24日，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。2016年10月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，主要目標(biāo)是：在“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進(jìn)一步健全，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬(wàn)人以上。戶籍制度深入改革的方向是附著在戶籍上的基本公共服務(wù)一體化，通過一體化推動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)公共資源優(yōu)勢(shì)向欠發(fā)達(dá)和農(nóng)村覆蓋，使全國(guó)居民共享改革發(fā)展成果，這是戶籍改革的最終目標(biāo)和理想狀態(tài)。

另一方面，在操作層面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題。農(nóng)民工市民化的實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的一體化。想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)融入”，即個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工全覆蓋，需要充分發(fā)揮政府和社會(huì)兩個(gè)積極性。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，讓農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，不僅有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，而且會(huì)由此贏得轉(zhuǎn)型發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化不但有助于實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化以人為本的基本屬性，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)的綠色、低碳和文明發(fā)展，還能夠有效預(yù)防和治理“城市病”，進(jìn)而打造出和諧宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)五位一體的發(fā)展格局。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)從以下幾方面入手。

首先，統(tǒng)籌各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)中國(guó)原有的城市規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔，具體包括：小城市(一型小城市，二型小城市)、中等城市、大城市(一型大城市，二型大城市)、特大城市、超大城市。不同類型的城市，應(yīng)采取不同的發(fā)展和管理方式，比如：超大城市和特大城市已經(jīng)人滿為患，不宜再擴(kuò)大規(guī)模，應(yīng)發(fā)揮這些城市的輻射和帶動(dòng)作用；重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展中小城市及小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮這類城市的吸納和承載作用。

其次，優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系。對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要及時(shí)改造升級(jí)，對(duì)于過時(shí)的、落后的產(chǎn)業(yè)要及時(shí)淘汰，減少這些產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境的污染。積極發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)要實(shí)現(xiàn)“三化發(fā)展”，即專業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域集聚。推動(dòng)特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

再次，推動(dòng)新型城市建設(shè)。緊跟現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)為抓手，著力打造智慧城市。智慧城市不僅可以帶來研發(fā)、生產(chǎn)、管理、服務(wù)效率的提高，還可以打破時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活要素的有機(jī)組合，使城市的公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸和覆蓋，讓城市管理更加科學(xué)，人居環(huán)境更加優(yōu)美，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加高效，城鄉(xiāng)發(fā)展更加均衡。它的具體優(yōu)勢(shì)可以總結(jié)為三點(diǎn)：一是可以提高物與物、物與人、人與人的互聯(lián)互通、全面感知和利用信息的能力，降低城市運(yùn)行和管理成本，提高城市效率；二是可以及時(shí)傳遞、整合、交流、使用城市信息，增強(qiáng)城市對(duì)環(huán)境變化的反應(yīng)速度，提高城市敏捷程度；三是可以創(chuàng)造新的城市服務(wù)，極大豐富城市服務(wù)的多樣性，提升人民群眾的物質(zhì)和文化生活水平。