新華社北京８月７日電題：如何避免公共決策“拍腦袋”“一言堂”？——聚焦《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》

新華社“新華視點(diǎn)”記者

目前，《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》已經(jīng)結(jié)束向社會(huì)征求意見。“新華視點(diǎn)”記者從國務(wù)院法制辦了解到，目前國務(wù)院法制辦正在匯總整理、分析研究各方意見。下一步將充分吸納各方合理意見，進(jìn)一步修改完善征求意見稿，盡快形成成熟的條例草案提請(qǐng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。

記者采訪參與條例制定的權(quán)威專家和法律界人士，深度解讀這部被國務(wù)院列入“全面深化改革急需的項(xiàng)目”的行政法規(guī)。

——焦點(diǎn)一：哪些事項(xiàng)將屬于重大行政決策？

征求意見稿：擬規(guī)定重大行政決策的范圍，包括編制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃；制定有關(guān)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施；制定開發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源的重大公共政策和措施；決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項(xiàng)目；決定對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)。

各方意見：中國政法大學(xué)副校長馬懷德表示，征求意見稿的一大亮點(diǎn)，是明確了什么樣的決策適用重大行政決策程序，既規(guī)范了決策行為，又避免過多增加行政成本。

也有專家表示，目前征求意見稿對(duì)適用范圍規(guī)定過于抽象，“重大項(xiàng)目、重大政策、重大事項(xiàng)”等缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，有可能在執(zhí)行過程中給逃避適用條例規(guī)定留下空間。比如，車輛限行、企業(yè)限產(chǎn)的決策，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)調(diào)節(jié)做出了限制，算不算重大？

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安等專家建議，應(yīng)對(duì)重大決策的范圍進(jìn)行更加清晰的界定，規(guī)定的事項(xiàng)不能只有范圍還要有標(biāo)準(zhǔn)，比如涉及多少錢、多少人等。避免一些地方為規(guī)避決策程序，對(duì)“重大”隨意解讀。

——焦點(diǎn)二：如何避免公眾參與決策“走過場”？

征求意見稿：擬規(guī)定作出重大行政決策包括５個(gè)程序：公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等。

各方意見：馬懷德指出，公眾參與是行政決策過程中非常重要的程序，條例明確提出，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，涉及社會(huì)公眾切身利益或者對(duì)其權(quán)利義務(wù)有重大影響的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見。

針對(duì)一些公眾參與決策“不說白不說，說了也白說”的現(xiàn)象，中國行政法研究會(huì)理事、中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗表示，聽取意見可以采取向社會(huì)公開征求意見、舉行聽證會(huì)、召開座談會(huì)等多種方式，但要避免形式化、走過場。

“以聽證會(huì)為例，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守組織聽證會(huì)的相關(guān)規(guī)定，人員方面不能只選贊成的人參加聽證，各方面的意見都要有。聽證會(huì)記錄要整理出來給決策者看，真正產(chǎn)生影響。”熊文釗說。

——焦點(diǎn)三：如何減少“拍腦袋”決策？

征求意見稿：擬規(guī)定，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，需要進(jìn)行專家論證的，應(yīng)當(dāng)組織論證其必要性、可行性、科學(xué)性等；重大行政決策的實(shí)施可能對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定等方面造成不利影響的，應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

各方意見：一些基層干部表示，一把手“拍腦袋”決策，導(dǎo)致財(cái)政買單、百姓遭殃的案例并不鮮見。

熊文釗表示，征求意見稿多處針對(duì)科學(xué)決策問題。為避免“拍腦袋”決策，要在事前充分論證，以大量事實(shí)、數(shù)據(jù)作為支撐，并吸收業(yè)界的專業(yè)意見。同時(shí)要注重程序約束，讓不科學(xué)的決策無法通過。

此外，姜明安建議，對(duì)于重大決策要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過大數(shù)據(jù)分析，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)、環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要作決策的成本效益分析，不能只考慮好處，也要考慮付出的成本。

——焦點(diǎn)四：如何防范一把手“一言堂”？

征求意見稿：擬規(guī)定，決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論，由行政首長在集體討論基礎(chǔ)上作出決定。

為防止一把手搞“一言堂”，征求意見稿還規(guī)定，行政首長最后發(fā)表意見；行政首長擬作出的決定與出席的會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)上說明理由；會(huì)議討論情況和決定應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄。

各方意見：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授張翔說，老百姓送給某些官員“一指沒”等外號(hào)，表達(dá)了對(duì)一些干部大搞“一言堂”亂決策的不滿。征求意見稿從程序設(shè)置和制度安排上，對(duì)行政首長對(duì)決策的影響進(jìn)行限制，能夠減少亂決策的發(fā)生。

南開大學(xué)法學(xué)院副教授李曉兵表示，一把手“一言堂”還容易導(dǎo)致政策朝令夕改，“新官不理舊事”。破解這些問題，就要努力實(shí)現(xiàn)決策的法定程序，保持政策持續(xù)性，不能換個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就換個(gè)思路。重大行政決策的執(zhí)行、修改都要依法進(jìn)行，如果違反要追責(zé)、問責(zé)。

——焦點(diǎn)五：如何保證依法決策？

征求意見稿：擬規(guī)定合法性審查為決策必經(jīng)程序，規(guī)定未經(jīng)合法性審查，或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策機(jī)關(guān)討論。為保證合法性審查質(zhì)量，規(guī)定應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師的作用，并提供必要的材料和時(shí)間保障。

各方意見：在一些地方，政府決策合法性的問題比較突出。比如，中部某省一個(gè)成立僅四天的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)布全省范圍內(nèi)禁止燃放煙花爆竹的行政命令，引發(fā)社會(huì)對(duì)決策權(quán)限合法和程序合法的質(zhì)疑。

多位專家學(xué)者認(rèn)為，重大行政決策應(yīng)遵循依法行政的基本原則與要求，應(yīng)將依法決策置于法律原則的第一位。

姜明安說，決策合法性首先是決策權(quán)限問題，要把決策部門是否有權(quán)決策搞清楚。同時(shí)，決策內(nèi)容要合法，看是否符合法律法規(guī)。政府部門的決策不能與法律法規(guī)相對(duì)抗，對(duì)于非法決策還應(yīng)該嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任追究。

（記者翟永冠、丁小溪、劉懷丕、梁建強(qiáng)）