漫畫/高岳

□　本報記者　孫安清

每只犬需繳納400元的養(yǎng)犬管理服務費,居民每戶限養(yǎng)一只犬……這些年,全國各地禁犬、限制養(yǎng)犬的條令你方唱罷我登場從來沒有消停過。今年6月5日,青島市有關方面專門就《青島市養(yǎng)犬管理條例》進行解讀,以期推動條例的實施,此舉再次引發(fā)人們對這一話題的關注。

《法制日報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),我國各地的“限狗令”大都“雷聲大雨點小”頻遭夭折,這與狗和人類的歷史淵源、立法者的理念及執(zhí)法方式有關,養(yǎng)犬管理任重道遠。

狗患背景下出臺“限狗令”

毋庸置疑,狗患已經(jīng)影響到人們生活的方方面面:且不說電梯內(nèi)被龐然大狗嚇個不輕,路上散步踩上“狗屎運”,晚上鄰家狗吠驚睡眠,最可恨的是如果狗不打疫苗,被狗咬傷可能感染狂犬病菌,有些狂犬病菌在人體內(nèi)的潛伏期可達十幾年,如發(fā)病很難根治,極可能導致死亡。

養(yǎng)狗的數(shù)字是驚人的,狗咬人的數(shù)字更是驚人。據(jù)了解,青島市平均每年有近4萬人次被貓狗等寵物咬傷抓傷而接種疫苗,平均每天上百人因此跑到醫(yī)院“療傷”。哈爾濱疾控中心統(tǒng)計,該市每天有100人被狗咬傷。全年整個揚州市被狗咬傷的至少6萬多人,每年都有狂犬病發(fā)生。

近年來,青島已報告5例人感染狂犬病例,在發(fā)病后全部死亡,死因均為被流浪狗咬傷后未接種狂犬疫苗和被動免疫制劑而發(fā)病。目前,我國沒有治療狂犬病的有效手段,其病發(fā)死亡率高達96.23%。基于多因素考慮,這些年各地陸續(xù)出臺各種限制養(yǎng)狗的規(guī)定,有的城市甚至把金毛、薩摩、拉布拉多等非常溫順的中型狗也納入禁養(yǎng)范圍。

《青島市養(yǎng)犬管理條例》自2016年10月開始實施,其規(guī)定每戶居民限養(yǎng)1只犬、需登記并繳納400元服務費,居民不得飼養(yǎng)藏獒等40種烈性犬、違者最高罰2000元等。為推動條例的實施,今年6月5日,青島市政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會,邀請有關部門就該條例作出詳細解讀,并提出6月8日起,在市內(nèi)三區(qū)和嶗山區(qū)建成區(qū)范圍內(nèi)開展養(yǎng)犬信息登記、免疫和加施電子標識等工作,希望廣大養(yǎng)犬市民積極配合,主動為犬只登記掛牌、免疫掛標,依法文明養(yǎng)犬。

“限狗令”實施步履維艱

青島“限狗令”出臺后,到底運行得如何?記者近日在黃島區(qū)漓江東路附近一些小區(qū)發(fā)現(xiàn),狗糞在小區(qū)路上被人誤踩的現(xiàn)象時有發(fā)生,對此物業(yè)無奈地表示,雖然物業(yè)有協(xié)助管理部門督促的責任,但操作起來太復雜,等管理部門來了,狗糞早被人踩沒了。物業(yè)沒有執(zhí)法權,實在管不了這些行為,只能靠道德約束。

記者了解到,《青島市養(yǎng)犬管理條例》頒布后,在一些小區(qū)張貼過。“市里規(guī)定‘具有完全民事行為能力、有獨戶居住住所的居民,可以養(yǎng)犬’。但是,如何區(qū)別是獨戶還是合租戶,實在難以確定。”李滄區(qū)一社區(qū)居委會人員表示,“從外地情況看,規(guī)定限養(yǎng)數(shù)量后,線索多來源于鄰里舉報,查處必須入戶查證,對犬只與住戶關系的認定,存在取證難和成本高的問題。另外,對舉報的處理和證據(jù)的認定,易由鄰里糾紛轉化為行政爭議,不具備執(zhí)行性。”不少人對青島“限狗令”的執(zhí)行,持懷疑觀望態(tài)度。

與青島百姓溫和的冷眼相對不同,一些城市民間對“限狗令”的強硬抵制,至今讓人記憶猶新。

最典型的當屬哈爾濱2012年那次民間“反打狗”輿論狂潮。據(jù)了解,哈爾濱“限狗令”下發(fā)后,很多愛犬人士發(fā)起“維權”活動,一些明星名人也參與其中,一時間引發(fā)全國范圍內(nèi)聲勢浩大的聲援,關注哈爾濱狗的命運。這一“限狗令”之所以導致很多市民的口誅筆伐,在于其規(guī)定:冰城禁養(yǎng)49個犬種；市民無法安置的禁養(yǎng)犬,由公安機關處理。至今記者在百度搜索中輸入“哈爾濱限狗令”字樣,竟然還有15200條搜索結果。

輿論高度關注后,哈爾濱政府部門召開新聞發(fā)布會表示,哈爾濱出臺養(yǎng)犬管理條例以來,確實引起了一些爭議,但“目前為止公安局沒有對哈爾濱的一只犬采取強制捕殺,沒有網(wǎng)上所說的獵殺大型犬”。當年11月1日起,公安機關將對市區(qū)內(nèi)禁養(yǎng)的犬類進行集中安置和飼養(yǎng),但絕不會采取隨意虐殺的處理方式。“這份承諾,預示著雖然我們養(yǎng)的狗很可能面臨著離開我們,但終于保住了全市10萬只狗的生命。”哈爾濱一位養(yǎng)寵物狗的李先生稱。據(jù)當?shù)孛襟w報道,《哈爾濱市養(yǎng)犬管理條例》實施后,無證犬只目前仍是大多數(shù),禁養(yǎng)犬仍然大行其道,哈爾濱“狗患”仍在。

黑龍江省黑河市2009年5月的限狗打狗運動遭到民間強烈抵制后不了了之。同樣因為民間抗爭,廣東省江門市的限狗打狗運動也只有短短9天的壽命。

記者了解到,與以上城市一樣,國內(nèi)還有不少城市的“限狗令”在民間抗爭的強大壓力下,沒有付諸實施或大打折扣,限制、宰殺大型狗的行動早已被民間“戰(zhàn)火”消滅在萌芽狀態(tài),政府執(zhí)法部門對違規(guī)犬只的打擊經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉、“睜一只眼閉一只眼”現(xiàn)象,多數(shù)“限狗令”以“雷聲大雨點小”收場。

“限狗令”為何成為空文

“限狗令”的民間“攔截戰(zhàn)”為何能夠屢屢獲勝呢?

2012年4月16日下午,西安東門外某市場內(nèi),一場特殊的“追悼會”吸引了不少人圍觀,“追悼會”悼念的是一只護衛(wèi)犬。3天前,市場多名商戶面臨歹徒的打砸危險時,這只護衛(wèi)犬沖出保護主人,卻被對方20余名歹徒持刀砍死。

“你說這狗養(yǎng)了好幾年了,它就像我們家的一口人一樣,你突然下令不讓我們養(yǎng)了,我們咋辦?”哈爾濱的“限狗令”剛一下發(fā),哈爾濱市的孫先生就在當?shù)氐碾娨暪?jié)目中,抱著自己養(yǎng)的狗嗚嗚地哭,“誰能忍心看著自己家的孩子讓別人打死?”

結合以上兩個事件,山東科技大學文法學院副教授吳立志認為,人類對狗的感情是幾千年來形成的,已經(jīng)根深蒂固。在遠古時期,狗就被人類馴化,作為人類的親密伙伴曾經(jīng)陪著人類度過了漫長的歷史。忠貞不渝是狗的重要習性,特別是老人和單身人士是養(yǎng)狗大軍,他們養(yǎng)狗既可以緩解精神上的寂寞,也能增加不少安全感。另外,有人把豢養(yǎng)一條名貴的狗看作是身份的象征,還有人把養(yǎng)狗作為一種投資手段。“同時,協(xié)助警察破案,汶川大地震時搜救犬救人的故事,狗的這種通過獨一無二的嗅覺功能來造福人類的壯舉,也每每令人們懷念,不忍限之屠之。”吳立志說。

“你說因為狗的體型或品種超標,你把人家八旬老太賴以生存的寵物狗給抓走甚至殺掉,萬一老太想不開犯病或尋短見咋辦?”執(zhí)法中,也有民警表達了自己的看法。

吳立志介紹,除了個別城市極端的打狗運動外,大部分城市在處理狗患問題上的地方立法都是相當軟弱的,缺乏力度,一些法律空白也是造成狗患難絕的重要原因,因狗患造成的很多糾紛經(jīng)常面臨無法可依的狀況。一些城市“限購令”似一紙空文被狗主人忽視,主要是由于執(zhí)法不力,不能令行禁止,使很多犬主人產(chǎn)生僥幸心理。

據(jù)了解,對犬只的日常監(jiān)管,主要涉及公安、畜牧、城管、工商、衛(wèi)生等多個部門,屬于“多龍治水”權力分散,客觀上給監(jiān)管工作拖了后腿。多部門的聯(lián)合專項行動有一時之效,但無法保證長期持續(xù)的監(jiān)管到位。

限狗要先限“狗主”

“全世界包括中國在內(nèi),只有‘禁止將大型犬種蓄作寵物’和‘保護特定用途犬只福利’的規(guī)定,沒有‘滅絕大型犬種’的規(guī)定。既然狗的存在有其深層次的社會原因,有其存在的道理,政府部門就更應該在管理上下功夫,減少并消除犬患。既然狗主人愛犬如子,就應該引起足夠的重視,在對愛犬的教育、馴服、管理方面多下功夫。”吳立志提出自己的看法。

吳立志建議,限狗令要在多頭執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法的基礎上,找到一個強有力的牽頭執(zhí)法單位。然后,市政府對執(zhí)法部門和協(xié)助執(zhí)法部門的配套考核、激勵機制要跟上,要讓執(zhí)法部門和協(xié)助執(zhí)法部門感覺限狗行動是城市治理公共的有機組成部分。

“一個幼童用石頭打碎了鄰居家的玻璃窗,鄰居能怪這個幼童嗎?狗是動物,不懂事,不應該承擔責任。‘狗主’理應承擔狗擾民、咬人的責任。”中國海洋大學法政學院法律系教師李湛認為,城市“限狗令”要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗在狗主人身上下功夫,要限制狗主人的行為,要讓狗主人承擔必要的經(jīng)濟甚至治安、刑事責任,讓其為自己的任性養(yǎng)狗行為付出代價,杜絕“限狗令”跑偏。

李湛認為,各地限狗打狗行動一般都是“運動式”的,或為了城市衛(wèi)生、市容需要大搞各種專項行動,這實際上是對日常常態(tài)化執(zhí)法、治理狗患的一種底氣不足的體現(xiàn)。在這種時冷時熱的“打狗運動”中,狗主人才得以乘虛而入致使養(yǎng)狗大軍漸成氣候,日益龐大。他說,城市需要合理的犬類管理條例來保護市民和犬類,而不是“一刀切”的鐵腕政策。“各城市治理狗患的地方立法應該與其他地方法規(guī)一樣嚴謹、慎重、超前,不然,治理狗患還會產(chǎn)生新的社會矛盾。同時,當?shù)卣€要探討多部門聯(lián)合執(zhí)法的長效獎懲機制,以杜絕‘九龍治海難治海’的弊病。”李湛認為。