新華社西寧6月6日電題：打造美麗中國“生態(tài)之窗”——寫在三江源國家公園體制試點一年之際

新華社記者馬千里、李亞光

巍巍昆侖腳下，青藏高原腹地，長江、黃河、瀾滄江孕育而生。被譽為“生命之源”的三江源，源遠流長、生生不息。

2016年，青海省肩負起國家生態(tài)文明改革先行先試的重要任務(wù)，在三江源地區(qū)大膽嘗試、扎實前行，探路國家公園體制，打造美麗中國“生態(tài)之窗”。

生態(tài)先行 “兩破兩立”迎難改革

三江源地區(qū)位于青海省南部，被公認為亞洲重要的水源涵養(yǎng)地及生態(tài)安全屏障，珍稀野生物種眾多，是世界高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的區(qū)域之一。昔日，在“風吹草低見牛羊”的三江源，充裕的牲畜存欄量使不少牧民走上了脫貧致富之路。

上世紀90年代，受過牧超載及氣候變化等因素影響，三江源地區(qū)生態(tài)逐步發(fā)生退化，草原、冰川開始萎縮，不少河湖陸續(xù)干涸。因源頭植被涵水能力下降，三江下游一度水患頻發(fā)。

2003年，國家在三江源地區(qū)設(shè)立自然保護區(qū)，啟動禁牧減畜、人工草補播、草原有害生物防控等生態(tài)工程，范圍涉及15.23萬平方公里。期間，當?shù)亟?0萬牧民搬離了草原，超過70萬戶農(nóng)牧民主動減少了牲畜養(yǎng)殖數(shù)量。

“在面積如此遼闊、生態(tài)系統(tǒng)如此脆弱復雜的區(qū)域開展人工生態(tài)治理，我國歷史上尚屬首次。”青海省發(fā)改委副主任、三江源國家公園管理局局長李曉南說。

為配合各項生態(tài)治理工程的實施，原本經(jīng)濟欠發(fā)達的青海省堅持生態(tài)先行，出臺一系列政策措施逐步取消對三江源地區(qū)GDP的績效考核，將全省近三分之一的國土納入工業(yè)禁止開發(fā)區(qū)域，對發(fā)生重大生態(tài)環(huán)境破壞和重大環(huán)境污染事件的地區(qū)和單位責任人實行“一票否決”。

經(jīng)過10余年努力，三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢基本得到遏制。然而，相關(guān)體制機制矛盾同時顯現(xiàn)，集中體現(xiàn)為機構(gòu)權(quán)責不清、職能交叉，各類保護地功能、空間有所重疊等；牧民的生計也遇到挑戰(zhàn)，由于缺乏勞動技能，一些禁牧減畜的群眾增收艱難；在少數(shù)地區(qū)，人工生態(tài)治理雖持續(xù)實施，但效果不佳。

2016年，我國首個國家公園體制試點在三江源地區(qū)設(shè)立，要求當?shù)貓猿直Ｗo優(yōu)先、自然修復為主，創(chuàng)新生態(tài)保護管理體制機制，有序擴大社會參與，最終建成三江源共建共享、人與自然和諧共生的生態(tài)文明先行區(qū)。

“這意味著三江源地區(qū)將再次打破原有生態(tài)保護模式，在無任何成熟經(jīng)驗可供參照的情況下，探索建立更科學、有效的全新生態(tài)保護體制。”李曉南說。

突破“藩籬” 重構(gòu)區(qū)域生態(tài)“版圖”

專家指出，國家公園體制試點既不是國家級風景名勝地，也不是自然保護區(qū)的“2.0版本”，而是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要載體。

中科院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員歐陽志云說，探索建立國家公園體制試點，關(guān)鍵在于“體制”二字，需瞄準“痛點”，打通“梗阻”，突破“藩籬”“動真格”，最終將國家頂層設(shè)計與中國特色、當?shù)貙嶋H相結(jié)合，建立全新的生態(tài)保護體制機制。

明確任務(wù)目標的青海，首先向舊有體制“開刀”。2016年6月7日三江源國家公園管理局掛牌成立、體制試點正式啟動實施后，在不到一個月的時間里，園區(qū)就整合了所涉4縣國土、環(huán)保、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)的４級垂直統(tǒng)籌式生態(tài)保護機構(gòu)，并在各村成立了牧民生態(tài)管護隊。

“‘大部制’改革全面完成，縣級部門整體精簡了25%。從此，生態(tài)保護由園區(qū)管委會負責，其他社會管理職能歸地方政府，權(quán)責明晰。”長江源區(qū)治多管理處專職副主任才仁鬧布說，自打破區(qū)域條塊分割、實現(xiàn)垂直統(tǒng)籌管理以來，園區(qū)生態(tài)管護效能大幅提高。以處置生態(tài)違法案件為例，過去需要多地、多部門溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)動，費時費力、容易延誤時機。如今大家坐在一張圓桌上就能敲定行動方案了。

此后，三江源國家公園體制試點開始對各類自然保護地進行功能重組，將12.31萬平方公里的園區(qū)整體劃分為長江、黃河、瀾滄江3個分園區(qū)，分別組建保護力量，依照各分園區(qū)生態(tài)系統(tǒng)特點實施針對性保護。與此同時，各分園區(qū)又被進一步細化為大小不等的網(wǎng)格，“一格一策”實施精準生態(tài)治理、利用。

“對于現(xiàn)有科學技術(shù)尚難恢復、昔日人工介入效果不佳的生態(tài)退化地區(qū)，試點將對其進行隔離保護、觀察，更加注重自然恢復。”三江源國家公園建設(shè)規(guī)劃編制負責人、中國國際工程咨詢公司農(nóng)村經(jīng)濟與地區(qū)業(yè)務(wù)部主任何平說。

探路前行 打造綠色文明“樣本”

對于世代“逐水草而居”的牧民而言，放牧是他們大多數(shù)人唯一的生存技能。當前，三江源地區(qū)貧困人口達24萬，如何引導禁牧減畜后的牧民參與國家公園保護與管理，使其能從中受益、實現(xiàn)脫貧奔康，這是青海在公園試點期間需要下好的另一盤“棋”。

李曉南說，從去年開始，三江源國家公園體制試點創(chuàng)新設(shè)置了生態(tài)管護員公益性崗位，相關(guān)牧民大部分從貧困戶中擇出，每戶1名，培訓上崗后按月發(fā)放報酬，年終進行考核。截至目前，園區(qū)共有9975名牧民生態(tài)管護員持證上崗，5口以下的相關(guān)貧困家庭已達脫貧標準。在地廣人稀的三江源地區(qū)，牧民“點成線、網(wǎng)成面”構(gòu)成的管護體系正發(fā)揮著重要作用。今年4月，我國首個國家公園課程試點班在青海大學開班，首批100余名本科生有望成為未來公園管理的專業(yè)后備力量。

體制試點實施1年間，三江源國家公園的創(chuàng)新舉措不止于此。今年3月，青海省玉樹藏族自治州成立三江源生態(tài)法庭，以民事、刑事、行政“三審合一”的審判模式，依法審理各類生態(tài)案件。

1年來，三江源國家公園管理局還同中國空間技術(shù)研究院簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議,計劃逐步將我國航天相關(guān)技術(shù)應(yīng)用于生態(tài)氣候監(jiān)測、公園日常巡護等領(lǐng)域。同時積極與國外科研機構(gòu)、世界著名國家公園對接，籌措組建高層次、跨區(qū)域的咨詢專家組，為今后建立友好公園關(guān)系打下基礎(chǔ)。

“通過這些舉措，青海正努力將三江源打造為我國綠色文明的‘樣本’。”李曉南說，截至目前，公園各項生態(tài)體制改革工作已得到有效推進落實，將于今年年內(nèi)完成主要試點改革任務(wù)，步入國家公園發(fā)展階段，力爭于2020年前后建成。