編者的話

執(zhí)行難，是長(zhǎng)期制約人民法院工作發(fā)展的老大難問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害勝訴當(dāng)事人合法權(quán)益，嚴(yán)重影響司法公信力。在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，最高人民法院提出，要向執(zhí)行難全面宣戰(zhàn)，用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問(wèn)題。其后，各級(jí)法院采取多種方式懲治“老賴”、破解執(zhí)行難。然而，在眾多失信被執(zhí)行人中，一類特殊的被執(zhí)行對(duì)象成為破解執(zhí)行難的“硬骨頭”，那就是個(gè)別基層政府部門。個(gè)別基層政府部門成為失信被執(zhí)行人有何成因？如何解決？《法制日?qǐng)?bào)》視點(diǎn)版從今日起推出“聚焦涉基層政府部門執(zhí)行難”系列報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。

想起14年前的那起欠債案，河南省固始縣沙河鋪鄉(xiāng)政府鄉(xiāng)長(zhǎng)劉成友有喜有憂。50萬(wàn)元的欠款對(duì)于鄉(xiāng)政府來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)小數(shù)目，喜的是，懸在頭上的此案終于了結(jié)。憂的是，欠款雖然還上了，但為了維持鄉(xiāng)政府經(jīng)費(fèi)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還得節(jié)源開(kāi)流想辦法。

沙河鋪鄉(xiāng)作為被執(zhí)行人的案件，是在固始縣人民法院執(zhí)行局主持下以執(zhí)行和解方式結(jié)案的。

“‘老債空懸’現(xiàn)象考驗(yàn)著鄉(xiāng)級(jí)政府的誠(chéng)信，如果鄉(xiāng)政府不躲避執(zhí)行，積極償還債務(wù)，還是能得到申請(qǐng)執(zhí)行人理解的，執(zhí)行和解的可能性較大。如果鄉(xiāng)政府不認(rèn)陳年老賬，推諉扯皮，法院會(huì)依法頂住壓力，將其列為失信被執(zhí)行人。”固始縣法院執(zhí)行局負(fù)責(zé)人葉雙慶向《法制日?qǐng)?bào)》記者介紹說(shuō)。

鄉(xiāng)政府還款承諾拖十幾年

2003年年初，沙河鋪鄉(xiāng)政府因安置拆遷戶，經(jīng)協(xié)商，將某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司簽名下的一宗土地以63萬(wàn)元的價(jià)格回收，并承諾款項(xiàng)在2007年前全部還清。

“如果與其他單位打交道，我們?cè)诟犊罘绞缴鲜遣粫?huì)輕易讓步的，但與鄉(xiāng)政府打交道，我們不擔(dān)心，畢竟是一級(jí)政府嘛?！痹谀撤康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)人高國(guó)富看來(lái)，政府的誠(chéng)信度高，不會(huì)不講誠(chéng)信。

但他沒(méi)想到，鄉(xiāng)政府承諾的還款期限到了，卻沒(méi)有錢支付。讓他心里有一絲安慰的是，每次去鄉(xiāng)政府催要，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)都熱情接待，并在其要求下，繼續(xù)簽字認(rèn)可還款協(xié)議書(shū)，但因鄉(xiāng)財(cái)政困難，截至2014年年底，鄉(xiāng)政府陸陸續(xù)續(xù)支付了13萬(wàn)元，尚余50萬(wàn)元未予支付。

在高國(guó)富代表公司催要欠款期間，沙河鋪鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)也調(diào)換了幾任，其公司資金也遭遇困難。為討要剩余的50萬(wàn)元欠款，該公司將鄉(xiāng)政府訴至法院。2015年11月，固始縣法院依法作出一審判決，沙河鋪鄉(xiāng)政府對(duì)余款50萬(wàn)元承擔(dān)清償責(zé)任。法院判決下達(dá)后，鄉(xiāng)政府未提出上訴。

判決生效后，沙河鋪鄉(xiāng)政府未按照判決書(shū)確定的法律義務(wù)及時(shí)清償債務(wù)。

涉案雙方達(dá)成執(zhí)行和解

2016年8月，某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司向固始縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。執(zhí)行局干警依法向沙河鋪鄉(xiāng)政府送達(dá)了執(zhí)行通知書(shū)、報(bào)告財(cái)產(chǎn)令。

“鄉(xiāng)政府并沒(méi)有推脫還款責(zé)任，并依照法律規(guī)定出具了鄉(xiāng)政府財(cái)產(chǎn)情況報(bào)告。鄉(xiāng)政府財(cái)政賬戶上也確實(shí)沒(méi)有可劃撥的經(jīng)費(fèi)?！背修k此案的執(zhí)行一庭副庭長(zhǎng)金輝向《法制日?qǐng)?bào)》記者介紹說(shuō)，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)向其解釋說(shuō)，鄉(xiāng)里的資金基本上靠上級(jí)財(cái)政劃撥，實(shí)在是無(wú)力統(tǒng)籌安排償還該筆資金，在積極向上級(jí)匯報(bào)的同時(shí)，利用現(xiàn)有財(cái)力進(jìn)行償還。

“鄉(xiāng)里主要領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)識(shí)到，這樣拖下去不是辦法，應(yīng)盡快了結(jié)此案?！苯疠x說(shuō)，鄉(xiāng)黨委、政府通過(guò)召開(kāi)專題會(huì)議研究，決定以鄉(xiāng)政府街道門面土地使用權(quán)和部分現(xiàn)金的方式履行法院生效判決，并將會(huì)議決定的紅頭文件報(bào)送固始縣法院，請(qǐng)求法院幫助協(xié)調(diào)解決。

固始縣法院執(zhí)行局與某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司溝通后，該公司堅(jiān)持表示，只接受現(xiàn)金履行方式。此次和解沒(méi)有成功。

在“兩到三年基本解決執(zhí)行難”的活動(dòng)中，固始縣委、縣政府要求對(duì)涉及鄉(xiāng)級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)的案件進(jìn)行摸底排查，盡快予以解決，努力挽回在社會(huì)上的不良影響。

金輝再次與沙河鋪鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)劉成友進(jìn)行溝通后，組織雙方在法院進(jìn)行調(diào)解。在鄉(xiāng)政府當(dāng)場(chǎng)履行了部分執(zhí)行款項(xiàng)后，雙方達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議。這起長(zhǎng)達(dá)14年的糾紛終于落下帷幕。

鄉(xiāng)級(jí)政府欠債并非個(gè)案

記者在采訪中了解到，進(jìn)入法院執(zhí)行程序的被執(zhí)行人，鄉(xiāng)級(jí)政府并非個(gè)案。

“這類案件形成的債務(wù)不是近年的，也不是新產(chǎn)生的，都是些陳年舊賬，有的債務(wù)長(zhǎng)達(dá)十幾年，近的債務(wù)也有5年以上。”一位不愿具名的執(zhí)行干警說(shuō)，在當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境下，鄉(xiāng)級(jí)政府的法治觀念還不強(qiáng)，有的盲目上項(xiàng)目、建企業(yè)、搞擔(dān)保，往往是前一任鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整之后，繼任者考慮得過(guò)多的是發(fā)展問(wèn)題，對(duì)前任欠下的債務(wù)能拖就拖，致使形成長(zhǎng)期債務(wù)，“老債空懸”矛盾日積月累。

“鄉(xiāng)里要發(fā)展，要辦好民生事宜，僅鄉(xiāng)里的財(cái)力是不夠的，舉債發(fā)展是一個(gè)趨勢(shì)?！币晃秽l(xiāng)干部則坦言，鄉(xiāng)里的債務(wù)涉及到辦學(xué)養(yǎng)老基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)保綠化、村村通公路、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、道路維修和土地賠償款等方面，但欠款的數(shù)額并不大，一般不會(huì)突破100萬(wàn)元。

這位鄉(xiāng)干部坦承，因鄉(xiāng)里的欠款對(duì)象多與當(dāng)?shù)厝罕娪嘘P(guān)，有的是具體干活的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，一旦欠款，他們不找工頭，而是到鄉(xiāng)政府信訪，既干擾了政府的正常工作，也在群眾中造成不良影響。

“鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)力不強(qiáng)，稅源也少，大部分經(jīng)費(fèi)靠縣財(cái)政保底，再加上鄉(xiāng)財(cái)縣管等制度的實(shí)施，鄉(xiāng)財(cái)政可支配的資金較少，還債就更難。法院在依法強(qiáng)制執(zhí)行中，查封鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政賬戶意義不大，既需要增強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)，更需要提高鄉(xiāng)級(jí)政府化解債務(wù)包袱的能力?！惫淌伎h法院院長(zhǎng)鄭鎮(zhèn)林認(rèn)為。

欠債不還影響執(zhí)政形象

“涉鄉(xiāng)級(jí)政府案件不能依法執(zhí)結(jié)，不僅損害當(dāng)事人的利益，損害了法律的權(quán)威，而且破壞了黨的形象，損害了政府的信用，使社會(huì)矛盾日益激化、法治環(huán)境逐漸劣化?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授李建偉認(rèn)為，欠債不還，既影響基層政府執(zhí)政形象，也影響與群眾的關(guān)系，久而久之，使人民群眾對(duì)政府信賴度大大降低。在強(qiáng)力解決執(zhí)行難的大背景下，鄉(xiāng)級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)把精力主要集中到“找錢還債”上，難以把更多精力用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和解決民生中的一些實(shí)際問(wèn)題上，在很大程度上削弱了鄉(xiāng)級(jí)政府執(zhí)政力量。

李建偉建議，鄉(xiāng)級(jí)政府的欠債問(wèn)題應(yīng)引起高度關(guān)注和重視，亟待盡快出臺(tái)切實(shí)可行的措施加以化解。一方面，要對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府形成的債務(wù)進(jìn)行分類，根據(jù)具體情況提出不同的化解方案，通過(guò)財(cái)稅體制改革力度，由中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政進(jìn)行化解。另一方面，通過(guò)鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)力清單的制定，堅(jiān)持一切從鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)濟(jì)能力出發(fā)，防止鄉(xiāng)級(jí)政府再盲目增加投資建設(shè)項(xiàng)目，從根本上防止出現(xiàn)新的債務(wù)。

據(jù)鄭鎮(zhèn)林介紹，由縣委政法委牽頭，把執(zhí)行工作納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治目標(biāo)責(zé)任考核，實(shí)行一票否決，實(shí)踐證明，收效較好。下一步，應(yīng)將經(jīng)法院判決尚未履行還款義務(wù)的鄉(xiāng)級(jí)政府納入范圍，每年實(shí)行還債考核，對(duì)于欠款少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，責(zé)令還清；對(duì)于條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且欠款又多，要主動(dòng)與申請(qǐng)執(zhí)行人溝通協(xié)調(diào)，列出雙方均認(rèn)可的償還計(jì)劃，恢復(fù)政府在債權(quán)人和群眾中的誠(chéng)信。

“在司法實(shí)踐中，確實(shí)有一些鄉(xiāng)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)不配合法院執(zhí)行工作。對(duì)在社會(huì)上造成惡劣影響的鄉(xiāng)級(jí)政府，除依法將其列入失信被執(zhí)行人名單外，應(yīng)追究其法定代表人的責(zé)任。”李建偉建議，對(duì)涉及鄉(xiāng)級(jí)以上政府的案件，應(yīng)一律提級(jí)或異地執(zhí)行，既能有效克服和防止地方保護(hù)主義，又能消除申請(qǐng)執(zhí)行人的“合理懷疑”，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行工作的公平正義。