青島市近日發(fā)布并正式施行了《青島市中小學(xué)校管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”），提出“中小學(xué)校對(duì)影響教育教學(xué)秩序的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行批評(píng)教育或者適當(dāng)懲戒”，首次以地方政府規(guī)章的形式，提出了對(duì)學(xué)生進(jìn)行“懲戒”的概念，引發(fā)社會(huì)熱議。

中小學(xué)應(yīng)如何依法管理依法治校？學(xué)校對(duì)學(xué)生安全負(fù)責(zé)的邊界在哪兒？在立法資源有限的情況下，地方性教育法規(guī)如何“另辟蹊徑”？教育部政策法規(guī)司日前專門召開學(xué)校管理法律問題研討會(huì)，探討學(xué)校管理中出現(xiàn)的相關(guān)法律問題和立法需求。

懲戒之名，行教育之實(shí)

“在《辦法》中，規(guī)定對(duì)影響教育教學(xué)秩序的學(xué)生進(jìn)行適當(dāng)懲戒，是為了更好地教育學(xué)生。社會(huì)對(duì)‘懲戒’的極大關(guān)注，真的是意料之外。”青島市教育局局長(zhǎng)鄧云鋒說。

在社會(huì)熱議“懲戒”話題的同時(shí)，青島新聞媒體曾面向家長(zhǎng)和中小學(xué)生對(duì)該條規(guī)定的評(píng)價(jià)做過一次調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，該市80%的家長(zhǎng)對(duì)于“適當(dāng)懲戒”持認(rèn)同態(tài)度，中小學(xué)生中對(duì)該條規(guī)定的認(rèn)同比例也達(dá)到了70%。

北京十一學(xué)校副校長(zhǎng)周志英說：“事實(shí)上，學(xué)校在日常教學(xué)活動(dòng)中，對(duì)違反正常教學(xué)秩序的學(xué)生，已經(jīng)在實(shí)施懲戒行為。”在她看來，《辦法》的出臺(tái)，只不過是將這一實(shí)際發(fā)生的行為，用法規(guī)的形式予以確定。華中師范大學(xué)附屬小學(xué)校長(zhǎng)沈愛華認(rèn)為，當(dāng)前學(xué)校存在教師不敢管學(xué)生的現(xiàn)象，“懲戒”的規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)教師教育權(quán)的保護(hù)。

中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授申素平認(rèn)為，之所以“懲戒”的規(guī)定引發(fā)熱議，主要是因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定中“懲戒”概念不明晰。“在上位法如《教育法》《教師法》中，并沒有明確學(xué)校和教師有懲戒權(quán)，但對(duì)于體罰是明令禁止的。什么是懲戒，什么是體罰，兩者的界限需要厘清。”她建議，如果無法對(duì)“懲戒”給出明確定義，可以反向思考，羅列出什么不是懲戒而是體罰或變相體罰的內(nèi)容，這樣也有利于學(xué)校或教師在施行時(shí)進(jìn)行考量。

“懲戒的形式多樣，是當(dāng)場(chǎng)懲戒還是延時(shí)懲戒都有不同做法。實(shí)施懲戒的主體不一定是學(xué)校，家長(zhǎng)和家委會(huì)也可以。”北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂認(rèn)為，在法規(guī)實(shí)施的過程中，懲戒的內(nèi)容還應(yīng)細(xì)化，公開化和制度化也十分重要，需要從理論和實(shí)踐層面進(jìn)一步探索和實(shí)踐。

從管理走向治理，強(qiáng)化學(xué)校主體意識(shí)

在放學(xué)途中學(xué)生發(fā)生意外事故，學(xué)校是否應(yīng)該擔(dān)責(zé)？這也是與會(huì)教育、法律專家比較關(guān)注的問題：學(xué)校對(duì)學(xué)生安全負(fù)責(zé)的邊界在哪兒？

按照法理，學(xué)校不應(yīng)擔(dān)責(zé)，但現(xiàn)實(shí)情況卻更復(fù)雜。面對(duì)此類安全責(zé)任問題，學(xué)校多處于弱勢(shì)地位。沈愛華認(rèn)為，學(xué)校工作的順利開展，亟須從法律層面對(duì)教育從業(yè)者的角色進(jìn)行明確的定位，這牽涉到學(xué)校內(nèi)部校長(zhǎng)、教師的地位與尊嚴(yán)問題。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)王敬波說，學(xué)校面臨的很多問題，癥結(jié)就在于學(xué)校的法律主體意識(shí)沒有建立，因而權(quán)責(zé)界限不明確，極易受到來自社會(huì)各方的干預(yù)。

《辦法》規(guī)定，“學(xué)生在節(jié)假日、寒暑假、放學(xué)離校后等非在校期間以及非學(xué)校組織的活動(dòng)中，發(fā)生傷害事故的，組織者及學(xué)生監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”。對(duì)此，王敬波認(rèn)為，青島這次“明文規(guī)定”，以問題為導(dǎo)向，實(shí)質(zhì)上固化和強(qiáng)化了學(xué)校的主體意識(shí)，這也是教育體制改革從管理走向治理的體現(xiàn)。

在王敬波看來，“所有的問題都是教育的問題，所有的事都是教育的事”這種觀點(diǎn)，恰恰體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)學(xué)校主體權(quán)責(zé)認(rèn)知的模糊。“如果可以，建議從組織法層面規(guī)定學(xué)校管理、治理以及保障的權(quán)利和職責(zé)。所有部門都應(yīng)該給教育部門和學(xué)校以支持。”

鄧云鋒說，為了化解學(xué)校在管理過程中孤立無援的尷尬，青島在制定《辦法》時(shí)，特意將“財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土資源、公安、機(jī)構(gòu)編制、人力資源和社會(huì)保障等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)和本辦法規(guī)定，做好有關(guān)工作”這一條寫入總則，并對(duì)相關(guān)部門在學(xué)校規(guī)劃建設(shè)、師資經(jīng)費(fèi)配置、安全保障等方面的職責(zé)在有關(guān)章程中進(jìn)行了明晰和細(xì)化，“讓教育真正成為大家的事”。

立法資源有限，地方版“學(xué)校法”另辟蹊徑

關(guān)于學(xué)校依法治教的討論，始終繞不開一個(gè)話題——“學(xué)校法”的制定與出臺(tái)。隨著近幾年校園安全問題的頻發(fā)，社會(huì)對(duì)“校園安全法”等相關(guān)教育立法的呼聲很高。

對(duì)此，教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)存在一種認(rèn)知偏差，認(rèn)為國(guó)家層面“學(xué)校法”不出臺(tái)，學(xué)校依法治教就無法可依。“其實(shí)，《教育法》同時(shí)也包含了學(xué)校相關(guān)法律制度，《高等教育法》《職業(yè)教育法》《義務(wù)教育法》中均有相關(guān)內(nèi)容，地方的探索實(shí)踐也值得提倡。”孫霄兵說。

北京市教委政策法規(guī)處處長(zhǎng)王艷霞認(rèn)為，北京正在著手制定學(xué)校條例，青島在全國(guó)率先出臺(tái)了學(xué)校管理辦法，回應(yīng)了人、財(cái)、物等教育改革的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，為北京的教育立法提供了路徑和啟發(fā)。

北京外國(guó)語大學(xué)法學(xué)院副教授姚金菊則指出了另一個(gè)問題：國(guó)家立法任務(wù)相當(dāng)繁重，立法資源也很緊張。她認(rèn)為，立法不僅是教育行政部門的事情，它涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，而且我國(guó)立法是多層次的，還有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，“要注意立法策略、時(shí)機(jī)和可替代性方式的選擇”。

“比如，‘校園安全法’雖然尚未出臺(tái)，但全國(guó)已有多部專門以學(xué)校安全為主題的地方性法規(guī)。”姚金菊建議，教育立法要將現(xiàn)有的立法手段用足，地方性法規(guī)、規(guī)章也具有同等效力。

近年來，各地方在教育方面相繼出臺(tái)了多部規(guī)章、地方性法規(guī)。“地方性教育法規(guī)、規(guī)章的制定有一個(gè)考慮就是固化教育改革成果，青島市正是用規(guī)章形式將全市近幾年教改成果進(jìn)行固化。”鄧云鋒認(rèn)為，地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)際上會(huì)更具地方特色。（記者 李萍）