《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出了建設集中承接地和“微中心”、有序疏解北京非首都功能的戰(zhàn)略思路。什么是“微中心”？為什么要建設“微中心”？建設“微中心”需要把握哪些戰(zhàn)略要點？這些問題都是落實好規(guī)劃綱要、加快非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展過程中亟待研究回答的理論和現(xiàn)實問題。

一、 在北京周邊建設“微中心”的戰(zhàn)略意義

目前，國際上雖然沒有關于“微中心”的權威概念，但是許多國際大都市為解決城市規(guī)模擴大與城市運行效率的矛盾，將城市某些功能分散布局到中心城外圍的某些區(qū)域，形成所謂的“新城”、“衛(wèi)星城”、“業(yè)務核都市”等，這些概念類似于“微中心”。倫敦早在1946年就實施“新城運動”，到1970年代中期新城數(shù)量已經(jīng)達到33個，容納了23%的城市居民，對緩解倫敦市區(qū)壓力、分散城市功能起到重要作用。東京從1958年開始規(guī)劃建設新宿、池袋、澀谷等7個副都心，并在副都心外圍建設了一批亞一個層次的“業(yè)務核都市”，比如以行政職能為主的埼玉、以養(yǎng)老休閑功能為特色的港北、以商務會展功能為主的千葉幕張等。

這些新城、衛(wèi)星城等分散在主城外圍區(qū)域、承擔了某些特色功能的小城市，實際上就是與“微中心”相類似或有近似功能的概念。我們認為，所謂“微中心”是指與大都市中心城區(qū)保持適度的空間距離，通過承擔某種特色城市功能，與中心城形成功能互補、有機聯(lián)系，且自身具有一定的集聚能力、能夠實現(xiàn)職住相對平衡的區(qū)域性小城市。

在北京周邊規(guī)劃建設“微中心”，是加快非首都功能疏解、推動京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要抓手。具體來說，在北京周邊建設“微中心”具有以下兩個方面的意義：

一是建設“微中心”是北京城市空間結構優(yōu)化調(diào)整的重要路徑。北京“大城市病”產(chǎn)生的原因是多方面的，固然有城市功能過多而超出了城市基礎設施、公共服務和資源環(huán)境承載能力的原因，但北京城市空間布局不合理、“單中心”格局一直未能打破，也是導致“大城市病”的重要原因。目前，北京城六區(qū)集聚了全市60%的人口、70%的從業(yè)人員和70%的產(chǎn)業(yè)活動，而周邊新城、新區(qū)發(fā)展相對滯后，使得北京綜合承載力有限，城市病提前爆發(fā)。

北京一直在探索“多中心”空間發(fā)展格局，在早期的城市規(guī)劃中，借鑒國外經(jīng)驗，提出了新城、衛(wèi)星城發(fā)展思路。如1983版規(guī)劃了13個衛(wèi)星城，1993版規(guī)劃了14個衛(wèi)星城和10個邊緣集團，2004版提出“兩軸-兩帶-多中心”總體城市格局，第一次明確了“多中心”城市發(fā)展思路。但由于對新城、衛(wèi)星城發(fā)展規(guī)律的認識不到位，沒有抓住新城、衛(wèi)星城建設的關鍵條件，軌道交通建設滯后，特別是市郊鐵路建設嚴重滯后，大多數(shù)新城、衛(wèi)星城以居住功能為主，產(chǎn)城不匹配、職住不平衡，最終“單中心”空間格局始終未能實現(xiàn)根本性突破，使得城市被動式蔓延、攤大餅式擴張，最后超出城市適宜的空間規(guī)模而出現(xiàn)交通擁堵、運行效率降低等“城市病”困擾。

要解決北京人口、資源、環(huán)境矛盾，必須汲取中心城“攤大餅”發(fā)展的教訓，立足京津冀大區(qū)域視角，一方面，高標準規(guī)劃建設“北京城市副中心”，形成反磁力中心效應，有效緩解中心城區(qū)壓力；另一方面，在北京周邊加快建設若干個“微中心”，集中承接非首都功能疏解，構建“主城-副中心-微中心”的分散化、多中心、網(wǎng)絡化的城市空間格局。這既是北京作為特大城市空間演變規(guī)律的內(nèi)在要求，也是有效治理“城市病”、構建國際一流和諧宜居之都的客觀要求。

二是建設“微中心”是有序疏解非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要舉措。習總書記“2.26”講話以后，京津冀三地以有序疏解非首都功能為重點，圍繞一般性產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性物流中心、部分教育醫(yī)療等四類非首都功能，開展區(qū)域對接合作，取得了一定成效。但是，在實際工作中，非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨著很多深層次的矛盾和問題。其中一個重要原因是北京周邊區(qū)域承接非首都功能疏解的條件還不夠完備，特別是承接地與北京之間的快速交通體系尚未建立起來，公共服務水平與北京落差大，對功能疏解和人口疏解缺乏吸引力。加之當前河北、天津有很多個市、縣、區(qū)都提出要積極承接非首都功能疏解，點多分散，一定程度上存在無序競爭的現(xiàn)象。

在這一現(xiàn)實情況下，加快在北京周邊規(guī)劃建設若干個特色“微中心”，是進一步加快非首都功能疏解、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要舉措。一方面，非首都功能疏解的時間緊、任務重，且資源有限，規(guī)劃建設承擔某種特色功能的“微中心”，能夠集中力量、聚焦重點，在較短時間內(nèi)補齊承接地的交通和公共服務兩大短板，打造特色非首都功能的集中承接地。另一方面，通過在北京周邊建設若干先行示范“微中心”，能夠促進“微中心”所在區(qū)域的特色產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務等各領域發(fā)展水平的快速提升，不斷縮小與北京的發(fā)展落差，為其他“微中心”建設以及京津冀協(xié)同發(fā)展起到示范與帶動作用。

二、 “微中心”選址條件分析

“微中心”建設有其自身的內(nèi)在規(guī)律性要求。在北京周邊建設“微中心”，要借鑒國內(nèi)外類似“微中心”建設的成功經(jīng)驗，并充分結合京津冀區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀以及非首都功能疏解的客觀要求。我們認為，規(guī)劃建設“微中心”的區(qū)域至少需要具備以下四個條件：

第一，與中心城保持合適的距離。從國外大都市經(jīng)驗看，“微中心”與中心城的距離大多在30-70公里范圍內(nèi)，以滿足“微中心”到中心城之間的“1小時通勤”需求。目前，北京中心城面積已經(jīng)過大，如果“微中心”距離中心城太近，不利于為北京及周邊區(qū)域留下足夠的生態(tài)空間；如果距離太遠，則會超過“1小時通勤圈”范圍，使“微中心”缺乏吸引力而難以建設起來。考慮到現(xiàn)在的高鐵技術水平，可以將“微中心”與中心城之間的距離適度擴展。我們建議，在北京周邊規(guī)劃建設的“微中心”，選址可以考慮在距離中心城40-90公里的空間范圍內(nèi)。

第二，具有便捷快速的交通通道。國際大都市周邊的“微中心”往往通過市郊鐵路與中心城之間實現(xiàn)通勤交通。如東京的市郊鐵路里程達2031公里，多摩、埼玉、筑波等“微中心”都是通過市郊鐵路建設，引導東京都特色功能和人口集聚而逐步形成和發(fā)展起來的。未來北京周邊的“微中心”建設也必須有市郊鐵路做支撐。但目前我國市郊鐵路建設滯后，且從規(guī)劃、立項到施工周期較長，難以在短期內(nèi)構建起發(fā)達的市郊鐵路體系?？紤]到“微中心”建設的緊迫性，其選址要充分考慮備選區(qū)域現(xiàn)有的交通基礎或，能夠通過高速鐵路、城際鐵路和高速公路等與北京中心城區(qū)實現(xiàn)便捷快速聯(lián)系，尤其是要重點考慮京津冀區(qū)域“四縱四橫一環(huán)”城際鐵路規(guī)劃所涉及到的區(qū)域。

第三，具有集聚增量資源的空間余量。“微中心”作為非首都功能疏解的集中承接地，需要有一定的空間規(guī)模，實現(xiàn)居住、就業(yè)、公共服務等多功能協(xié)調(diào)發(fā)展。如果規(guī)模太小，像英國早期的第一代新城人口只有5萬左右，城市功能不完備、缺乏吸引力，很難發(fā)展起來。而規(guī)模過大，也會給城市建設和管理帶來壓力，甚至可能引發(fā)“城市病”。在北京周邊建設“微中心”，建議規(guī)劃面積20-30平方公里、人口規(guī)模20萬左右。同時，考慮到北京周邊區(qū)縣（市）中心城區(qū)已有一定的規(guī)模，一般人口已經(jīng)達到了10-30萬，不宜在原中心城基礎上“攤大餅”式擴張，建議采取“雙子城”模式，在距離老城一定空間范圍外規(guī)劃建設“微中心”，并通過綠化隔離帶與老城實現(xiàn)分散布局。

第四，具有特色產(chǎn)業(yè)基礎與發(fā)展?jié)摿Α！拔⒅行摹币话阃ㄟ^承擔某種特色功能，如科技、教育、醫(yī)療或產(chǎn)業(yè)等功能，與中心城形成功能互補、有機聯(lián)系，且在特色領域形成一定的輻射帶動力。在北京周邊建設“微中心”，要充分考慮備選區(qū)域是否具備承接非首都功能疏解的特色化發(fā)展環(huán)境，優(yōu)先選擇特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好，或者已經(jīng)承接非首都功能疏解重點項目的區(qū)域。

三、 加快北京周邊“微中心”規(guī)劃建設的戰(zhàn)略思考

在北京周邊建設“微中心”是一項長期的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌謀劃，重點把握好以下幾個關鍵性、戰(zhàn)略性的問題，科學推進“微中心”建設與發(fā)展。

第一，堅持規(guī)劃先行，高水平編制“微中心”建設規(guī)劃。建議從國家層面對在北京周邊建設“微中心”進行頂層設計，作為進一步落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略舉措。按照“百年規(guī)劃”的要求，高標準、前瞻性做好北京周邊重點“微中心”建設規(guī)劃，積極引入“產(chǎn)城融合”、“海綿城市”、“智慧城市”等新理念，爭取“一張藍圖繪到底”。嚴格控制“微中心”開發(fā)強度，堅持多功能組團式布局的思路，合理布局“微中心”的生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間，將“微中心”建成我國小城市建設的精品與典范。

第二，聚焦重點區(qū)域，打造若干承擔特色功能的“微中心”示范。國外大都市在建設衛(wèi)星城、新城等與“微中心”類似功能區(qū)域的過程中，都很注重差異定位和特色功能，以實現(xiàn)有機分散中心城科教、醫(yī)療、特色產(chǎn)業(yè)等某些功能的作用。在北京周邊規(guī)劃建設“微中心”，要緊密圍繞四類非首都功能疏解的現(xiàn)實需求，充分結合“微中心”選址區(qū)域的資源特色與優(yōu)勢，按照打造京津冀產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的思路，科學選址，率先開展“微中心”先行示范區(qū)規(guī)劃建設，并明確每個“微中心”的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，打造若干個定位明確、特色鮮明、產(chǎn)城融合、專業(yè)化發(fā)展的“微中心”，有效承接非首都功能疏解，推動京津冀協(xié)同一體化發(fā)展。

第三，補齊兩大短板，提升基礎設施與公共服務綜合承載力。高標準建設交通、市政等基礎設施。加快推進北京與“微中心”之間的城際鐵路、市郊鐵路建設，具備條件區(qū)域規(guī)劃專用市郊鐵路線路，研究利用京津冀城際鐵路線路開行市郊鐵路的可行性，構筑起“微中心”與北京中心城之間的“一小時通勤圈”。適度超前規(guī)劃“微中心”市政基礎設施，科學布局地下綜合管廊，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設和管理。

同時，高品質配套教育、醫(yī)療等公共服務設施。積極爭取國家政策和資金支持，加快“微中心”的教育、醫(yī)療、文體、養(yǎng)老等公共服務設施與項目建設，適度簡化公共服務領域重點項目的審批程序，縮短審批時限。加強與北京中心城優(yōu)質公共服務資源的對接合作，探索名院建分院、名校辦分校、醫(yī)聯(lián)體、校際聯(lián)盟等方式，將首都優(yōu)質公共服務資源定向、定點導入“微中心”。

第四，創(chuàng)新體制機制，形成“微中心”開發(fā)建設的政策合力。加大對“微中心”建設用地指標的傾斜，對于非首都功能疏解重大項目實行建設用地指標單列特批制度，并納入耕地占補平衡國家統(tǒng)籌范圍；鼓勵“微中心”開展土地使用政策創(chuàng)新，優(yōu)先滿足非首都功能疏解需求。研究設立“微中心”投資建設基金，引導社會資本參與，支持基礎設施、公共服務等重點項目建設。積極爭取國家相關部門支持，將一些國家級醫(yī)療機構、教育機構等非首都功能疏解重大項目優(yōu)先在“微中心”布局。探索與重點“微中心”特色功能相符合的差異化機制創(chuàng)新試點，比如，對承擔特色產(chǎn)業(yè)功能的“微中心”，探索共建園區(qū)利益共享機制；承擔醫(yī)療健康功能的“微中心”率先開展異地醫(yī)保實時結算等相關政策試點。

（趙弘，北京市社會科學院副院長、研究員，北京方迪經(jīng)濟發(fā)展研究院首席專家；張靜華，北京方迪經(jīng)濟發(fā)展研究院高級咨詢師）